II OSK 2533/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W.B. i D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1056/23 w sprawie ze skargi W.B. i D.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2023 r., znak DON.7101.20.2023.ABL w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1056/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.B. i D.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") z dnia 13 marca 2023 r., znak DON.7101.20.2023.ABL, utrzymujące w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 5 stycznia 2023 r., znak: WOA.771.37.2022.RD, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 kwietnia 2018 r. Tym ostatnim postanowieniem organ utrzymał w zasadniczej części w mocy (poza korektą dotyczącą terminów) postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 28 listopada 2017 r. o nałożeniu na W.B. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 8 000 dotyczącej obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 4/2017 na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 lipca 2013 r. – rozbiórki budowli: parkingu wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej, stanowiącą całość techniczno-użytkową, na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej (usług transportowych) zrealizowanej na działce [...] przy ul. [...] w J.. Dwie tożsame skargi kasacyjne (w odrębnych pismach) od powyższego wyroku wnieśli W.B. i D.B., zarzucając naruszenie: 1. art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez dowolne i chybione uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że W.B. i D.B. nie zachowali miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Skarżący wskazali, że Sąd błędnie i bezzasadnie przyjął, iż "wnioskodawca miał możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania już w momencie publikacji wymienionej wyżej nowelizacji w dzienniku urzędowym". W ocenie skarżących jest to stwierdzenie dowolne, bezpodstawne i formalistyczne, niedające się pogodzić z dobrem strony oraz jej usprawiedliwionym, słusznym interesem, w jakim sprawy powinny być załatwiane. Skarżący podnieśli, że dotyczy to obojga małżonków objętych skutkami zaskarżonych skargą kasacyjną wyroków. Skarżący zaznaczyli, że wykazali, złożonymi przez siebie oświadczeniami, zachowanie miesięcznego terminu liczonego od września 2022 r. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ich ocenie była to istotna okoliczność, stanowiąca formalny warunek dalszego postępowania, której wykazanie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tym zakresie skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 626/20, w którym wskazano, że "termin miesięczny na żądanie wznowienia postępowania powinien być odnoszony do tej okoliczności, którą podaje strona jako podstawę wznowienia, bez badania na tym etapie, czy okoliczność podana przez stronę może stanowić rzeczywiście podstawę wznowienia, innymi słowy, bez wchodzenia w merytoryczne badanie, czy argumenty i okoliczności powoływane przez stronę stanowią przesłankę wznowieniową". Skarżący odwołali się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2240/18, w którym stwierdzono, że "z punktu widzenia treści art. 148 § 1 K.p.a. istotne jest to, kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Zdaniem skarżących okoliczność ta nastąpiła we wrześniu 2022 r., co spowodowało niezwłoczne złożenie, w ustawowym terminie jednego miesiąca, wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w ich ocenie, zachodziła konieczność wznowienia postępowania. Skarżący powołali również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 632/20, w którym wskazano, że "analiza przepisu art. 148 § 1 i 2 K.p.a. dowodzi, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Skarżący podnieśli, że termin miesięczny został zachowany zarówno przez D.B., jak i przez W.B.. W ich ocenie powoduje to konieczność wznowienia postępowania w sprawie, która ma zasadnicze znaczenie dla ich stosunków majątkowych, strat związanych z nałożeniem i egzekucją grzywny w celu przymuszenia, a także z ewentualną rozbiórką wskazanych urządzeń; 2. art. 28 K.p.a. przez dowolną i chybioną odmowę uznania D.B. za stronę postępowania, pomimo istnienia po jej stronie przymiotu strony. Skarżący wskazali, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie nie uznał tego przymiotu, co w ich ocenie w sposób rażący narusza powołany przepis. Skarżący podnieśli, że sprawa dotyczy nie tylko interesu prawnego, praw i obowiązków W.B., lecz także D.B., w szczególności z uwagi na zapłatę grzywny w celu przymuszenia z majątku dorobkowego obojga małżonków. W ich ocenie dowolna i rażąco naruszająca art. 28 K.p.a. jest ocena Sądu zawarta na s. 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą D.B. nie mogła skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak legitymacji strony. Skarżący wskazali, że rozstrzygnięcia w sprawie dotyczą praw osobistych i majątkowych D.B. jako osoby pozostającej we wspólności majątkowej z W.B.. Podnieśli także, że organy administracji doręczały odpisy decyzji na imię i nazwisko D.B., która uważała się i nadal uważa się za stronę tego postępowania. Zdaniem skarżących okoliczność ta była pośrednio przyznana przez organy administracji wszystkich szczebli orzekające w sprawie, skoro doręczały one swoje decyzje zarówno W.B., jak i D.B.. Skarżący nie zgodzili się z wykładnią przyjętą przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ich ocenie konieczne i uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych. Skarżący powołali w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 621/20, który, w ich ocenie, nakazuje przeprowadzenie rzeczywistej oceny przymiotu strony w konkretnej sprawie, w oparciu o okoliczności w niej ujawnione. Skarżący podnieśli, że analiza przymiotu strony i interesu prawnego W.B. oraz D.B., jako małżonków pozostających we wspólności ustawowej, prowadzi do wniosku, iż skutki zaskarżonych decyzji są jednolite wobec obojga małżonków. Ich zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego nie zauważył, nie ustalił tej okoliczności i nie odniósł się do faktu decydującego o istnieniu przymiotu strony po stronie obojga małżonków. W konsekwencji błędnie odmówiono D.B. przymiotu strony w postępowaniu sądowym oraz we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych; 3. art. 61 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania na wniosek D.B. i W.B., ewentualnie z urzędu. Skarżący wskazali, że w ich sytuacji faktycznej i prawnej wszczęcie postępowania było nakazem wynikającym z przepisów. Wniosek o wznowienie postępowania został bowiem wniesiony przez strony tego postępowania, to jest D.B., której przymiot strony wynika z art. 28 K.p.a., oraz W.B.. Skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/20, w którym wskazano, że "negatywne zweryfikowanie przymiotu strony danego podmiotu przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, co procesowo przekłada się na wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., dopuszczalne jest jedynie w takich układach, w których brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga jakichkolwiek analiz i ocen okoliczności sprawy". Podobnie skarżący odwołali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 624/20, w którym stwierdzono, że "stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu"; 4. art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., art. 145a K.p.a. oraz art. 145b K.p.a. przez brak obiektywnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz wcześniejsze organy administracji okoliczności świadczących o tym, że D.B. jest stroną postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili, że nie dokonano obiektywnego ustalenia tego faktu na podstawie zebranego materiału dowodowego, z którego, ich zdaniem, wynika, iż D.B. była stroną postępowania, skoro otrzymywała korespondencję kierowaną do niej jako do strony. W ocenie skarżących brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie doprowadził do pozbawienia D.B., jako strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podnieśli, że wynik tego postępowania dotyczy jej praw, w szczególności w zakresie dolegliwej grzywny w celu przymuszenia, znacznych kosztów rozbiórki, uszkodzenia nakładów oraz konieczności ponownego montażu instalacji na słupie i w pomieszczeniach baraków. Wskazali, że na te czynności istniało zezwolenie właściwych służb, w tym nadzoru budowlanego i energetyki, obejmujące także postawienie słupa energetycznego. Skarżący zaznaczyli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, iż wystąpienie przesłanek wznowienia zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. W ocenie skarżących organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie dostrzegły podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającej na pozbawieniu D.B., bez jej winy, udziału w postępowaniu. Skarżący podnieśli, że D.B. wielokrotnie podejmowała próby uznania jej za stronę, mając interes prawny do występowania w takim charakterze, zgodnie z art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżących wskazane uchybienia miały zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 5. art. 147 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a. przez nieuwzględnienie nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi administracji w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że okoliczność ta polegała na zmianie przepisów dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. W ich ocenie zmiana ta nakazywała wznowienie postępowania bez zbędnej zwłoki, zarówno z urzędu, na podstawie art. 147 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a., jak i z uwagi na ważny interes stron oraz zasady postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że postępowanie powinno zostać wznowione z urzędu już bez wniosku stron, to jest W.B. i D.B., aby nie powodować po ich stronie szkody. Wskazali przy tym na egzekucję postanowienia o nakazaniu rozbiórki, w którym organy administracji błędnie wskazały decyzję podlegającą egzekucji. Zamiast decyzji z 2013 r. wskazano bowiem decyzję z 2017 r. Skarżący powołali uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 823/19, w którym wskazano, że "niewątpliwie rację ma skarżący, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim postanowieniu z dnia 28 listopada 2017 r. błędnie wskazał, że nakłada grzywnę w celu przymuszenia wykonania ostatecznej decyzji z dnia 4 lipca 2017 r., podczas gdy decyzja orzekająca nakaz rozbiórki wydana została 4 lipca 2013 r.". Skarżący wskazali również, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "oczywiście zastrzeżenia budzi sposób sformułowania sentencji postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak też uzasadnienie, w którym nie odniesiono się do kwestii wadliwej daty decyzji". Skarżący podnieśli nadto, że obiekt, którego dotyczy sprawa, wbrew dowolnemu ustaleniu organów administracji, nie jest budowlą. Zwrócili także uwagę na kolejny błąd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który błędnie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zaznaczyli przy tym, że błędne pouczenie nie stanowi podstawy do rozpoznania zażalenia od postanowienia, od którego zażalenie nie przysługuje. Skarżący zarzucili również niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, pomimo powszechnie znanej organom nadzoru budowlanego zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Skarżący wskazali, że zmiana ta wprowadziła zasadę, zgodnie z którą budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżących okoliczność ta nakazywała wszczęcie postępowania nie tylko na wniosek uprawnionych, to jest W.B. i D.B., lecz także z urzędu. Skarżący podnieśli, że D.B. bezpodstawnie odmówiono przymiotu strony, mimo że tylko zawiadomienie kierowane do niej jako do strony mogło być uznane za właściwe. W ich ocenie D.B. jedynie formalnie odbierała postanowienia, co przeczy twierdzeniu o jej prawidłowym zawiadomieniu jako strony, skoro Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1056/23, uznał, że nie jest ona stroną postępowania z powodu braku interesu prawnego. Skarżący zakwestionowali stanowisko Głównego Inspektora, zgodnie z którym postanowienie z dnia 28 listopada 2017 r. zostało skierowane jedynie do W.B., nakładało wyłącznie na niego obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, a zgodnie z art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: "u.p.e.a.") prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny służy tylko zobowiązanemu. W konsekwencji organ uznał, że tylko W.B. posiada interes prawny do złożenia wniosku o weryfikację postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem skarżących stanowisko to jest sprzeczne z szeroko rozumianym interesem prawnym, którego pojęcie obowiązuje zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnym. Interes ten obejmuje skutki w zakresie praw i obowiązków W.B. oraz pozostającej z nim we wspólności majątkowej małżeńskiej D.B.. W ocenie skarżących nakazuje to traktować oboje małżonków łącznie i osobno jako strony postępowania, na których prawa i obowiązki wpływa obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 6. art. 122 § 3 u.p.e.a. przez dowolne uznanie, na s. 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że zasadne było stanowisko Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 listopada 2017 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na W.B.. Zdaniem skarżących obowiązek ten powinien być skierowany wobec obojga małżonków, D.B. i W.B.. Skarżący wskazali, że w świetle ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) brak było podstaw faktycznych do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podnieśli, że przywołany przepis został ogłoszony w dzienniku urzędowym w dniu 27 marca 2015 r. i wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. W ocenie skarżących organ administracji nie miał wiedzy o tej zmianie, gdyż w przeciwnym razie, działając z uwzględnieniem interesu strony oraz zasad K.p.a., powinien był nie nakładać grzywny albo z urzędu wznowić postępowanie. Skarżący podnieśli, że mimo wcześniejszych rażących błędów, wytkniętych w dotychczasowych postępowaniach przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 823/19, organy nie podjęły prawidłowych działań. Wskazali na niedopuszczalny błąd Powiatowego Inspektora, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2017 r. błędnie wskazał, że nakłada grzywnę w celu przymuszenia wykonania ostatecznej decyzji z dnia 4 lipca 2017 r., podczas gdy decyzja orzekająca nakaz rozbiórki została wydana w dniu 4 lipca 2013 r. Skarżący odwołali się również do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 541/19. Wskazali, że nie można skutecznie wymierzyć grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji, która nie istnieje w dacie wskazanej w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Skoro decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki mogła dotyczyć jedynie decyzji z dnia 4 lipca 2013 r., a nie decyzji z 2017 r., to taka decyzja nie istniała w obrocie prawnym, nie mogła być wykonywana i nie mogła stanowić podstawy nałożenia grzywny. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 823/19, oraz z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 541/19, a także ze skarg złożonych w tych sprawach. Wskazali, że zarzuty i uzasadnienie tych skarg są nadal aktualne i w pełni je podtrzymują. Podnieśli, że zasadnicze znaczenie w sprawie mają zasady K.p.a., w tym zasada ochrony interesu obywatela, konieczność działania przez organ administracji na korzyść strony oraz obowiązek podejmowania działań z urzędu. W ocenie skarżących organ administracji powinien był wystąpić z urzędu o wznowienie postępowania, ponieważ w sytuacji faktycznej i prawnej W.B. oraz D.B. taka możliwość stanowiła obowiązek organu. Zaniechanie tego obowiązku powoduje, zdaniem skarżących, konieczność wznowienia postępowania w sprawie mającej zasadnicze znaczenie dla ich sytuacji materialnej, związanej z grzywną w celu przymuszenia oraz nakazem rozbiórki; 7. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz zasad postępowania określonych w art. 6-11 K.p.a., ponieważ działanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa nakazuje uwzględnienie interesu W.B. i D.B.. W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny tego interesu nie uwzględnił. Skarżący zarzucili także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 K.p.a., ponieważ D.B. została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżących uchybienia te, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 8. art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osobę nieuprawnioną, to jest D.B., rzekomo niemającą przymiotu strony zgodnie z art. 28 K.p.a. Skarżący wskazali, że D.B. ma oczywisty interes prawny w występowaniu w charakterze strony. Podnieśli, że Sąd pierwszej instancji na s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził wprawdzie, iż wznowienie postępowania z urzędu "jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi", jednak w tej sprawie przyczyna taka ujawniła się w sposób ewidentny. W ocenie skarżących nakazywało to wszczęcie z urzędu postępowania o wznowienie postępowania, czego jednak, z naruszeniem wymienionych przepisów, nie uczyniono. Zdaniem skarżących działanie to powinno było nastąpić w interesie stron postępowania, a do tego zmierza skarga kasacyjna; 9. art. 149 § 3 K.p.a. przez dowolną odmowę wznowienia postępowania, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego rozstrzygnięcia, a także art. 61 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie; 10. art. 150 § 2 K.p.a., art. 61 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 K.p.a. przez niewszczęcie przez organ administracji z urzędu postępowania o wznowienie postępowania, pomimo szczególnie ważnego interesu stron, to jest W.B. i jego żony D.B.; 11. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 K.r.o. oraz art. 199, art. 200 i art. 201 K.c. Skarżący wskazali, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a zgodnie z art. 200 K.c. każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Skarżący podnieśli, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, w tej sprawie obojga małżonków, D.B. i W.B.. W ocenie skarżących chybione jest twierdzenie o braku interesu prawnego D.B., o którym mowa w art. 28 K.p.a., do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Zdaniem skarżących w świetle powołanych przepisów D.B. jest stroną i powinna być tak traktowana przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji odpada, ich zdaniem, powoływana przez organy przesłanka braku interesu prawnego po stronie D.B. w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania; 12. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez pozbawienie D.B. udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ich zdaniem organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny dowolnie nie odniosły tej regulacji do sytuacji D.B.. Skarżący podnieśli, że konsekwentnie odmawiano D.B. przymiotu strony, choć przymiot ten posiadała i powinna była brać udział w postępowaniu w takim charakterze. W ich ocenie bezskuteczne jest wskazywanie w zaskarżonym wyroku na samo formalne odebranie przez nią decyzji w dniu 2 października 2013 r. bez zapoznania się z nią. Skarżący wyjaśnili, że D.B. nie była traktowana jako strona, lecz jedynie formalnie odbierała i przekazywała korespondencję mężowi, który był przez organy administracji traktowany jako strona i prowadził czynności związane z zaskarżaniem niekorzystnych decyzji wydanych w sprawie. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji [powinno być: postanowień]. Wystąpili też o wstrzymanie w całości wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy uporządkować zakres sprawy. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Głównego Inspektora z dnia 13 marca 2023 r., znak DON.7101.20.2023.ABL, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 stycznia 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia dotyczyło postępowania zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 kwietnia 2018 r., wydanym po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 28 listopada 2017 r. o nałożeniu na W.B. grzywny w celu przymuszenia. Dostrzegalne w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji oraz w postanowieniu Głównego Inspektora nieścisłości w oznaczeniu dat nie zmieniają tak określonych granic sprawy. Dotyczy to zwłaszcza oznaczenia decyzji rozbiórkowej jako decyzji z dnia 4 lipca 2017 r., mimo że nie powinno budzić wątpliwości, że chodziło o decyzję z dnia 4 lipca 2013 r. Dotyczy to również wadliwego wskazania w jednym fragmencie motywów zaskarżonego wyroku postanowienia z dnia 5 stycznia 2023 r. jako aktu kończącego postępowanie objęte żądaniem wznowienia. W sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że podanie o wznowienie dotyczyło postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Omyłki wskazują na niestaranność sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd pierwszej instancji, lecz nie wpłynęły na możliwość jego instancyjnej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Warto dodać, że w skargach kasacyjnych nie wywiedziono żadnych zarzutów dotyczących technicznej czy faktograficznej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty skarg kasacyjnych, pomimo ich rozbudowania, koncentrują się wokół dwóch założeń. Po pierwsze, skarżący twierdzą, że D.B. powinna być uznana za stronę postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., ponieważ pozostaje ze skarżącym we wspólności majątkowej małżeńskiej, a grzywna w celu przymuszenia oraz ewentualne koszty rozbiórki oddziałują na majątek wspólny. Po drugie, skarżący utrzymują, że zmiana P.b. dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. stanowiła nową okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, a o tej okoliczności dowiedzieli się dopiero we wrześniu 2022 r. Oba założenia są nietrafne. Zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 61 § 1 i § 2 K.p.a., art. 61a § 1 K.p.a., art. 122 § 3 u.p.e.a., a także art. 28 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 K.r.o. oraz art. 199, art. 200 i art. 201 K.c. należy rozpoznać łącznie. Wszystkie te zarzuty zmierzają bowiem do wykazania, że skarżąca posiadała legitymację do żądania wznowienia postępowania w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Trafne jest stanowisko, że skarżąca takiej legitymacji nie posiadała. Decydujące znaczenie ma tu charakter postępowania, którego wznowienia żądano. Było to postępowanie egzekucyjne w administracji, zakończone postanowieniem dotyczącym grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 28 listopada 2017 r. zostało skierowane do W.B.. To na niego nałożono grzywnę i to jego wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor zmienił jedynie terminy uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługuje zobowiązanemu. Przepis ten wiąże uprawnienie do zaskarżenia takiego postanowienia z osobą, wobec której zastosowano środek egzekucyjny. Skoro zobowiązanym był skarżący, a nie skarżąca, to nie można przez odwołanie się do art. 28 K.p.a. ani do przepisów prawa rodzinnego i cywilnego rozszerzyć kręgu osób uprawnionych do nadzwyczajnej weryfikacji tego postanowienia. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 199, art. 200 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Przepisy dotyczące wspólności majątkowej małżeńskiej oraz zarządu rzeczą wspólną nie czynią małżonka zobowiązanego współzobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mogą one mieć znaczenie dla oceny stosunków majątkowych między małżonkami albo dla dalszych skutków egzekucji, jeżeli dochodziłoby do egzekwowania należności pieniężnej z majątku wspólnego. Nie przesądzają jednak o tym, że małżonek zobowiązanego uzyskuje status osoby uprawnionej do zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia albo do żądania wznowienia postępowania zakończonego takim postanowieniem. Skarżący powołują się również na to, że organy doręczały korespondencję skarżącej, a ona uważała się za stronę postępowania. Argument ten nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji. Doręczenie korespondencji, jej faktyczny odbiór albo subiektywne przekonanie o posiadaniu statusu strony nie tworzą interesu prawnego. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego lub procesowego, która w konkretnym postępowaniu przyznaje danemu podmiotowi uprawnienie albo nakłada na niego obowiązek. W odniesieniu do postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia taką osobą był skarżący jako zobowiązany. Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Przesłanka wznowienia polegająca na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, chroni podmiot, któremu przysługiwał status strony w danym postępowaniu. Nie może ona służyć do wykreowania takiego statusu w postępowaniu egzekucyjnym, w którym określone postanowienie dotyczyło wyłącznie zobowiązanego. Skoro skarżąca nie była zobowiązaną w rozumieniu u.p.e.a., to nie mogła skutecznie twierdzić, że jako strona została pozbawiona udziału w tym postępowaniu. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący odwołują się do poglądu, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy brak ten jest oczywisty. W tej sprawie brak legitymacji skarżącej był właśnie oczywisty. Wynikał z treści postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia, z jego adresata oraz z art. 122 § 3 u.p.e.a. Nie wymagało to prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy małżonkowie pozostawali we wspólności majątkowej. Nawet potwierdzenie tej okoliczności nie zmieniłoby statusu skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym. W tym kontekście warto nadmienić, że postanowienie z dnia 5 kwietnia 2018 r. było już przedmiotem kontroli sądowej. Skarga skarżącego na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 471/18, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 541/19. Nie można więc w niniejszym postępowaniu, wszczętym z wniosku osoby niebędącej zobowiązaną, ponownie otwierać kontroli prawomocnie ocenionego postanowienia egzekucyjnego. Kolejną grupę stanowią zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 145a K.p.a., art. 145b K.p.a., art. 147 K.p.a., art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., art. 149 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., art. 150 § 2 K.p.a. oraz art. 61 § 2 K.p.a. Zarzuty te dotyczą twierdzenia, że zmiana przepisów P.b. odnoszących się do budowy zjazdów z dróg stanowiła nową okoliczność faktyczną, która uzasadniała wznowienie postępowania od postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W tej części zasadnicze znaczenie ma art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Na podstawie art. 126 K.p.a. regulację tę stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Przesłanka ta wymaga zatem kumulatywnego wystąpienia kilku elementów. Musi chodzić o okoliczność faktyczną albo dowód. Okoliczność lub dowód muszą istnieć w dniu wydania rozstrzygnięcia. Muszą być wreszcie istotne dla sprawy i nieznane organowi. Zmiana przepisów prawa nie spełnia tych warunków. Nie jest okolicznością faktyczną ani dowodem. Jest zmianą normatywną. Nie służy ustaleniu faktów, lecz wyznacza wzorzec prawny oceny faktów już ustalonych. Nie można więc utożsamiać nowelizacji P.b. z nową okolicznością faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Trafnie uchwycił to Główny Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (s. 3) wskazując, że skarżący nie powołali nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących w dacie wydania postanowienia ostatecznego. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia, czy zmianę tę odnosić do decyzji rozbiórkowej z dnia 4 lipca 2013 r., czy do postanowienia egzekucyjnego z dnia 5 kwietnia 2018 r. W każdym z tych ujęć chodzi o zmianę prawa, a nie o fakt albo dowód. Jeśli skarżący twierdzą, że po zmianie art. 29 ust. 1 pkt 11 P.b. budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, to przedstawiają argument prawny. Taki argument nie mieści się w hipotezie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji rozważania organów i Sądu pierwszej instancji dotyczące biegu terminu od dnia ogłoszenia nowelizacji w dzienniku urzędowym były w realiach tej sprawy dalej idące niż wymagało tego rozstrzygnięcie. Nie było konieczne przesądzanie, czy skarżący mogli skutecznie twierdzić, że o zmianie przepisów dowiedzieli się dopiero we wrześniu 2022 r. Nawet przy przyjęciu tej daty ich wniosek nie mógł doprowadzić do wznowienia postępowania, ponieważ wskazana przez nich okoliczność nie była przesłanką wznowieniową. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. nie może odnieść skutku. Przepis ten reguluje termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin ten ma znaczenie wtedy, gdy strona powołuje okoliczność mogącą mieścić się w ustawowym katalogu podstaw wznowienia. Nie może natomiast samodzielnie sanować wniosku, w którym jako podstawę wznowienia wskazano zmianę prawa. Skarżący akcentują, że złożyli oświadczenia o dowiedzeniu się o zmianie przepisów we wrześniu 2022 r. oraz że wniosek został wniesiony w terminie miesiąca od tej daty. Nawet gdyby tę okoliczność przyjąć zgodnie z ich twierdzeniem, nie prowadziłoby to do odmiennej oceny sprawy. Powołane w skargach kasacyjnych orzeczenia dotyczące sposobu liczenia terminu z art. 148 K.p.a. nie podważają tej konkluzji. Wynika z nich, że termin należy odnosić do okoliczności wskazywanej przez stronę jako podstawa wznowienia i do chwili, w której strona się o niej dowiedziała. Nie wynika z nich jednak, że okoliczność niemieszcząca się w ustawowym katalogu podstaw wznowienia może być uznana za przesłankę wznowieniową tylko dlatego, że strona dowiedziała się o niej w określonym czasie. Orzecznictwo przywołane przez skarżących nie przekształca zmiany prawa w okoliczność faktyczną ani w dowód. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 145a K.p.a. oraz art. 145b K.p.a. Skarżący nie wykazali okoliczności odpowiadających tym przepisom. Nie wskazali, aby dowody, na podstawie których ustalono istotne okoliczności, okazały się fałszywe. Nie wykazali także przesłanek właściwych dla trybów wznowieniowych uregulowanych w art. 145a K.p.a. i art. 145b K.p.a. Zarzuty te w istocie służą ponownemu przedstawieniu argumentu o zmianie P.b. oraz o statusie skarżącej, a te zagadnienia zostały ocenione wyżej. Nie można także podzielić zarzutów naruszenia art. 147 K.p.a., art. 150 § 2 K.p.a. oraz art. 61 § 2 K.p.a. Skarżący twierdzą, że organy powinny wznowić postępowanie z urzędu, kierując się szczególnie ważnym interesem stron oraz zasadami postępowania administracyjnego. Wznowienie z urzędu jest jednak możliwe wtedy, gdy organ dostrzeże ustawową przyczynę wznowienia. Nie jest ono środkiem służącym do ponownej kontroli prawomocnego rozstrzygnięcia tylko dlatego, że strona uważa je za dolegliwe albo niesłuszne. Skoro w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a skarżąca nie miała legitymacji do żądania wznowienia, to organy nie miały obowiązku wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Art. 150 § 2 K.p.a. nie zmienia tej oceny. Przepis ten dotyczy właściwości organu w szczególnej sytuacji, w której przyczyną wznowienia jest działalność organu właściwego według art. 150 § 1 K.p.a. Skarżący nie wykazali, aby taka sytuacja występowała. Spór w tej sprawie nie dotyczył tego, który organ był właściwy do rozpoznania żądania wznowienia, lecz tego, czy żądanie pochodziło od podmiotu legitymowanego i czy wskazywało ustawową przesłankę wznowienia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania wydaje się wtedy, gdy wniosek przejdzie pozytywnie wstępną kontrolę dopuszczalności. W tej sprawie przeszkody miały charakter zarówno podmiotowy, w odniesieniu do skarżącej, jak i przedmiotowy, w odniesieniu do powołanej przez skarżącego – jako przesłankę wznowieniową – zmiany prawa. W takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. była prawidłowa. Skarżący formułują także zarzuty, w których kwestionują samą zasadność obowiązku rozbiórki, kwalifikację obiektu jako budowli, potrzebę uzyskania pozwolenia, a także sposób oznaczenia decyzji rozbiórkowej w postanowieniu o grzywnie. Te argumenty nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, Sąd w tej sprawie nie kontrolował decyzji wydanych w zwykłym toku instancji ani samego nakazu rozbiórki. Kontroli podlegała odmowa wznowienia postępowania dotyczącego postanowienia egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można podważać zasadności obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej ani jego zakresu. Powołanie przez skarżących wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 823/19, oraz wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 541/19, nie prowadzi do odmiennego wyniku. Z przytoczonych przez skarżących fragmentów wynika co najwyżej, że we wcześniejszych sprawach dostrzeżono wadliwe oznaczenie daty decyzji rozbiórkowej oraz zastrzeżenia co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Nie wynika z nich jednak, aby w niniejszej sprawie istniała ustawowa przesłanka wznowienia postępowania. W szczególności omyłka co do daty decyzji rozbiórkowej, odnotowana w poprzednim postępowaniu, nie może zastąpić przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ani przyznać skarżącej statusu zobowiązanej. Podobnie należy ocenić twierdzenia dotyczące błędnego pouczenia w innym postanowieniu Głównego Inspektora i sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod sygnaturą VII SA/Wa 1055/23. Wątek ten nie dotyczy postanowienia z dnia 13 marca 2023 r., które było przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Ponadto sami skarżący wskazują, że błędne pouczenie nie tworzy środka zaskarżenia nieprzewidzianego w ustawie. Tym bardziej nie może ono uzasadniać wznowienia postępowania w tej sprawie. Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 6 do art. 11 K.p.a. Główny Inspektor był uprawniony do utrzymania w mocy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, skoro odmowa wznowienia postępowania była zgodna z prawem. Zasady ogólne postępowania administracyjnego nie pozwalają organowi pominąć ustawowych granic wznowienia postępowania. Zasada praworządności nakazuje działanie na podstawie prawa, a nie wbrew wyczerpująco określonym przesłankom nadzwyczajnego trybu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Zasada zaufania, informowania stron i czynnego udziału w postępowaniu nie uzasadnia przyznania statusu strony osobie, której przepisy u.p.e.a. takiego statusu w danym postępowaniu nie przyznają. Skarżący akcentują dolegliwość grzywny, możliwe skutki majątkowe rozbiórki oraz przekonanie o potrzebie działania organów w ich interesie. Argumenty te są zrozumiałe z perspektywy sytuacji faktycznej skarżących, lecz nie mogą przełamać konstrukcji prawnej wznowienia postępowania. Tryb ten nie służy ponownemu, pełnemu rozpoznaniu sprawy ani korygowaniu wszystkich skutków wcześniejszych rozstrzygnięć. Jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w granicach ustawowych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały wykazane. Odnosząc się jeszcze do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że wniosek ten został już rozpoznany odrębnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2024 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skarg kasacyjnych jako nieusprawiedliwione, orzekł o ich oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.