II OSK 252/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1576/25 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr WOP.7721.62.2025.AH w przedmiocie samowolnej budowy parkingu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: Wspólnota, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki, organ) z 21 sierpnia 2025 r. nr WOP.7721.62.2025.AH, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] (dalej: Inspektor Powiatowy) z 25 czerwca 2025 r. nr PINB.1.5160.12.2025.KM umarzającą postępowanie dotyczące samowolnej budowy parkingu oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wyrokiem z 21 października 2025 r. o sygn. II SA/Bk 1576/25 oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzono m.in., że wbrew temu co uznał Inspektor Powiatowy, nie zasługuje na uznanie pogląd, zgodnie z którym przedmiot postępowania przestał istnieć. Przeciwnie, istnieje wciąż to samo zamierzenie budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia, tj. utwardzenie terenu o funkcji parkingu. Namalowanie linii i ułożenie betonowych krawężników (belek) bez zmiany powierzchni utwardzenia i w ten sposób "ustanowienie 10 miejsc postojowych", z przekroczeniem terenu własnej działki, nie doprowadziło wykonanych robót budowlanych polegających na samowolnej budowie parkingu do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika ze zgromadzonego materiału, utwardzenie na danej działce powstało na nowej podbudowie, z nową nawierzchnią z polbruku, o zwiększonej powierzchni, podniesiono poziom utwardzenia (o grubość podsypki i polbruku) przez co zmieniono rzędną oraz dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych. Wobec tego postępowania przed Inspektorem Powiatowym nie można uznać za bezprzedmiotowe, skoro nie przeanalizowano kwestii właściwego odprowadzenia wód opadowych z samowolnie wykonanego utwardzenia terenu – parkingu, tj. czy następuje odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki, czy do istniejącej w pasie drogowym kanalizacji deszczowej, a tym samym zgodności wybudowanego parkingu z obowiązującymi w tym zakresie przepisami techniczno-budowlanymi. Wprawdzie z ustaleń Inspektora Powiatowego wynika, że na wyjeździe z parkingu znajduje się studzienka deszczowa, jednakże – jak stwierdził organ – nie potwierdza tego ani sporządzony przez uprawnionego geodetę szkic sytuacyjny przedmiotowego utwardzenia ani też zatwierdzony plan zagospodarowania terenu z 12 czerwca 1978 r. Okoliczność ta wymagała zatem nie tylko wyjaśnienia, ale i uzupełnienia materiału dowodowego w danym zakresie. Inspektor Powiatowy nie wyjaśnił też w sposób jednoznaczny, jaki jest rzeczywisty zakres utwardzonej powierzchni. Ze sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy szkicu wynika, że część parkingu – utwardzenia terenu – "wchodzi" na działkę sąsiednią. Sąd I instancji przyznał rację organowi, że Inspektor Powiatowy odstąpił od pełnego wyjaśnienia sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji celem uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego analizy. Ze względu zaś na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zastosowania właściwych przepisów prawa, zgodził się z organem, który stwierdził, że przeprowadzenie tego postępowania we własnym zakresie było niemożliwe. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła Wspólnota, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "Pr.bud.") w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową parkingu, a nie remontem istniejącego wiele lat utwardzenia terenu (wykonana została wyłącznie zmiana nawierzchni z betonowej na kostkę brukową), 2. art. 49f Pr.bud. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego wadliwe niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja istniała co najmniej od 1978 r., na terenie przedmiotowej działki, II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, która odpowiada przepisom prawa, a także niewyjaśnienie jakie przepisy postępowania zostały naruszone i jaki ma to wpływ na wydane rozstrzygnięcie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie np. oględziny, w sytuacji gdy doszło do zmiany stanu faktycznego na gruncie, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnienie zmiany sytuacji faktycznej, polegającej na okoliczności, iż Wspólnota Mieszkaniowa wykonała jedynie remont istniejącego utwardzenia gruntu, a nie wykonała parking na 16 miejsc postojowych, a ponadto obecnie utwardzenie gruntu zostało zmniejszone poprzez wydzielenie barierek i krawężników, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na braku uwzględnienia zmienionego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, 5. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Inspektora Wojewódzkiego z 21 sierpnia 2025r., uchylająca w całości decyzję Inspektora Powiatowego z 25 czerwca 2025 r., umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej budowy parkingu na 16 miejsc postojowych zlokalizowanego na działce ozn. nr geodezyjnym [...], obręb [...], [...], przy ul. [...] w [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, została wydana z naruszeniem ww. przepisów. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie z ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia wymaga, wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm proceduralnych, że dokonana przez Sąd I instancji ocena dotyczyła prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "Kpa."). Ponieważ przedmiotem skargi, a więc i kontroli Sądu I instancji była decyzja kasatoryjna wydana na podstawie powołanego przepisu, to Sąd w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. w okolicznościach tej konkretnej sprawy zobligowany był do rozpoznania sprawy w granicach zagadnienia prawnego wyznaczonego treścią art. 138 § 2 Kpa., gdyż to na jego podstawie zaskarżona decyzja zapadła. Tym samym nie zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skarżącej Wspólnoty, również tych odnoszących się do uchybień w zakresie procedowania odnośnie do zasadności wstrzymania Wspólnocie budowy parkingu na 16 miejsc postojowych, w ramach którego zakwalifikowano prowadzone roboty budowlane jako samowolę budowlaną i stwierdzono, że w przypadku danej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponuje. W tym bowiem zakresie organy nadzoru budowlanego wydały stosowne postanowienia, których żadna ze stron nie zaskarżyła. Skoro zatem kwestie obejmujące stan sprawy spornej inwestycji i powiązany z nią stan prawny – wyznaczony art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud. – przesądzono w wydanych postanowieniach, których nie zakwestionowano, to zarzuty naruszenia norm materialnych określonych w art. 3 pkt 8 i art. 49f Pr.bud. na etapie postępowania objętego kontrolą Sądu I instancji zasadnie uznano jako bezprzedmiotowe. Wykraczały one wszak poza zakres zagadnienia prawnego dotyczącego zastosowania art. 138 § 2 Kpa., z którego skorzystano już po złożeniu przez Wspólnotę wniosku o legalizację danego obiektu. Zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 Kpa., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 Kpa., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 Kpa., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 Kpa. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Te obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia są konsekwencją stanowiska, według którego, tego rodzaju decyzja jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (tak: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 523). W rozpatrywanej sprawie Inspektor Wojewódzki stwierdził w szczególności, że namalowanie linii i ułożenie betonowych krawężników (belek) bez zmiany powierzchni utwardzenia i w ten sposób "ustanowienie 10 miejsc postojowych", z przekroczeniem terenu własnej działki, nie doprowadziło wykonanych robót budowlanych polegających na samowolnej budowie parkingu do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie Sąd I instancji zaakceptował pogląd Inspektora Wojewódzkiego, zgodnie z którym postępowania przed organem I instancji nie można uznać za bezprzedmiotowe, skoro nie przeanalizowano kwestii właściwego odprowadzenia wód opadowych z samowolnie wykonanego utwardzenia terenu – parkingu, tj. czy następuje odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki, czy do istniejącej w pasie drogowym kanalizacji deszczowej, a tym samym zgodności wybudowanego parkingu z obowiązującymi w tym zakresie przepisami techniczno-budowlanymi. Wprawdzie z ustaleń organu I instancji wynika, że na wyjeździe z parkingu znajduje się studzienka deszczowa, jednakże – jak zasadnie stwierdził Inspektor Wojewódzki – nie potwierdza tego ani sporządzony przez uprawnionego geodetę szkic sytuacyjny utwardzenia, ani też zatwierdzony plan zagospodarowania terenu z 12 czerwca 1978 r. Okoliczność ta wymagała zatem nie tylko wyjaśnienia, ale i uzupełnienia materiału dowodowego w danym zakresie. Nie wyjaśniono też w sposób jednoznaczny, jaki jest rzeczywisty zakres utwardzonej powierzchni. Ze sporządzonego zaś na potrzeby niniejszej sprawy szkicu wynika, że część parkingu – utwardzenia terenu – "wchodzi" na działkę sąsiednią. W konsekwencji brak podstaw do przyjęcia, że zachodzi możliwość umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej budowy parkingu na 16 miejsc postojowych na działce należącej do Wspólnoty. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo przyznał rację organowi, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odstąpiono od pełnego, uwzględniającego wymogi procedury administracyjnej, wyjaśnienia sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji, celem uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego analizy. Ze względu zaś na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zastosowania właściwych przepisów prawa, dokonania ich prawidłowej subsumpcji, zrealizowanie tych czynności przez Inspektora Wojewódzkiego byłoby w realiach niniejszej sprawy niepożądane. Doprowadziłoby bowiem do naruszenia normy art. 15 Kpa. i w efekcie mogłoby skutkować wyeliminowaniem takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Należy mieć na uwadze, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 Kpa., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 540/19; dostępny w dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2026 r. o sygn. I OSK 1945/25 (dostępny w CBOSA), "Gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.". Sygnalizowana w niniejszej sprawie konieczność dokonania pogłębionego postępowania wyjaśniającego, popartego należycie zgromadzonym materiałem dowodowym, uniemożliwiła Inspektorowi Wojewódzkiemu wydanie innego rozstrzygnięcia niż tego, które poddano kontroli Sądu I instancji, nie zachodziły przy tym okoliczności z art. 138 § 2b Kpa.. Z powyższych względów zarzuty naruszenia postawionych w skardze kasacyjnej przepisów nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie sposób stwierdzić, aby Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa., ponieważ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przy uwzględnieniu zakresu postępowania wyznaczonego treścią art. 138 § 2 Kpa. w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, aby Inspektor Wojewódzki błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zmierzało do wydania decyzji kasatoryjnej. Ponownie podkreślić należy, że powodem zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 Kpa. była konieczność ustalenia prawidłowości odprowadzenia wód opadowych na terenie spornej inwestycji i zgodności w tym zakresie z przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec znacznych deficytów co do ustaleń w danym przedmiocie, Inspektor Wojewódzki zobligowany był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś by z uwagi na dane okoliczność nastąpiło błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa.. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Inspektora Wojewódzkiego spełnia przesłanki na rzecz jej podjęcia, co zaakceptował – zasadnie – Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.