II OSK 2519/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 896/20 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 września 2020 r. nr 250/2020 znak: WOP.7721.0514.2020.AT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania otworów okiennych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 221 r. sygn. akt II SA/Łd 896/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 września 2020 r. nr 250/2020 znak: WOP.7721.0514.2020.AT oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr 279/2020, a także zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz strony skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia 28 września 2020 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej: PINB) z dnia 7 kwietnia 2020 r., umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania siedmiu otworów okiennych, tj. dwóch otworów okiennych na parterze w lokalu użytkowym "F." oraz pięciu otworów okiennych w poziomie poddasza, usytuowanych w ścianie granicznej północnej budynku położonego w Łodzi przy ul. (...) (działka nr [...], obręb [...]), wpisanego do gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi jako (...), od strony (...) (działka o nr ew. [...] oraz [...] w obrębie [...]). W skardze kasacyjnej M. G. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą uwzględnieniem skargi, poprzez błędne przyjęcie naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez brak poczynienia ustaleń co do daty wykonania przedmiotowych prac, czy też ich zgodności z projektem w sytuacji gdy, poczynione ustalenia były wystarczające dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, zaś na organie nie spoczywa bezwzględny obowiązek poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na załatwienie sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że organy swoje rozstrzygnięcia wydały bez rozważania szeregu istotnych okoliczności, nie odnosząc się do rozbieżnych zeznań świadków, podnoszonych przez stronę wątpliwości co do daty wykonania spornych prac, czy też zgodności wykonanych prac z projektem, co miało istotne znaczenie dla wyjaśniania całokształtu okoliczności sprawy. Skarżący kasacyjnie stoi natomiast na stanowisku, że ustalenia organów były wystarczające dla uznania, że postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Mając to na uwadze w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Sąd I instancji zasadnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygniecie takie zapaść może dopiero po pełnym, wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, który nie będzie pozostawiał wątpliwości co do faktu stwierdzenia, że brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było wykonania siedmiu otworów okiennych, usytuowanych w ścianie granicznej północnej budynku położonego w Łodzi przy ul. (...) (działka nr [...], obręb [...]), a spornym między stronami pozostawało wyjaśnienie daty powstania tych okien. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżący kasacyjnie, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego pozwalał przyjąć, że sporne otwory okienne zostały zrealizowane w sposób legalny, a dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie byłoby wyrazem nadmiernej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że WINB nie odniósł się do poszczególnych dokumentów, danych i informacji, zeznań świadków, które posiadł w trakcie postępowania, a które to mogły poddawać w wątpliwość przyjęte przez organ stanowisko o legalności wykonania spornych otworów okiennych. W szczególności zwrócić należy uwagę, że WINB w sposób pobieżny odniósł się do pisma Urzędu Miasta Łodzi z 8 marca 2019 r., w którym stwierdza się, iż z dokumentów posiadanych przez Delegaturę oraz przedłożonych przez użytkowników wynika, iż otwory okienne wykonane były samowolnie po rozbiórce budynku przylegającego od strony północnej do budynku przy ul. (...). Jak natomiast trafnie zauważył Sąd I instancji, organy nie ustaliły, kiedy doszło do rozbiórki przylegającego budynku. Ustalenie daty zrealizowania spornych otworów okiennych miało natomiast znaczenie dla ustalenia, czy sporne otwory okienne wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę. Nie bez znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy pozostawała też dostrzeżona przez Sąd I instancji okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego poprzestając na ustaleniu, że inwestor uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych (wykucie okien), nie oceniły czy sporne okna zostały wykonane na podstawie tego pozwolenia oraz zgodnie z projektem budowlanym znajdującym się w aktach sprawy. Zasadnie w tym zakresie Sąd I instancji wskazuje, że ocenie organów podlegać powinno czy dopuszczalne było i nie stanowiło naruszenia wskazanego pozwolenia, a jeżeli tak to jakie powoduje to konsekwencje, wykucie okien o zróżnicowanym rozmiarze. Ponadto Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, że z projektu wynika, iż winny one być usytuowane w jednej linii. Z załączonej natomiast do akt sprawy fotografii, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin nieruchomości, nie wynika w sposób jednoznaczny, iż zachowane zostały te proporcje. Organ nie ocenił także, czy wykonane otwory okienne odpowiadają formie wskazanej w udzielonym pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze zakres uchybień dostrzeżonych przez Sąd I instancji nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie, iż sam fakt uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie otworów okiennych świadczył, że sporne w sprawie otwory zostały wykonane w sposób legalny. Organy nie rozważyły bowiem w sposób należyty, czy wskazane pozwolenie dotyczyło spornych w sprawie otworów oraz czy zostały one wykonane zgodnie z tym pozwoleniem. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał , że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji,