II OSK 2490/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 206/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 stycznia 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 206/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W., uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 stycznia 2021 r., nr 1/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 listopada 2020 r., nr 124/20, a także zasądził od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 997 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwany dalej: WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: PINB) z 12 listopada 2020 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. (...) w Opolu. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c p.b. (dawniej: art. 29 ust. 2 pkt 15 i 16 p.b.) w związku z art. 3 pkt 6 i 7a p.b. w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. przez uznanie, iż w niniejszej zaistniały okoliczności, które mogły uzasadniać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o umorzeniu postępowania, mimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy z uwagi na charakter inwestycji nie mieliśmy do czynienia z zaistnieniem przesłanek, które miałyby świadczyć o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowanie byłoby w pełnym zakresie bezprzedmiotowe, 2. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, iż w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z brakiem podstaw umorzenia postępowania i przeprowadzeniem postępowania w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o umorzeniu postępowania, mimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy mieliśmy do czynienia z podstawami umorzenia postępowania, a postępowanie przeprowadzono kompleksowo, przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Istota obu zarzutów kasacyjnych sprowadza się do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż co najmniej przedwczesnym było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, bezprzedmiotowości postępowania w sprawie montażu baterii fotowoltaicznych. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że skoro wykonanie tego typu robót budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz z obowiązku zgłoszenia,to nie było podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Dlatego też już na wstępie wskazać trzeba skarżącemu kasacyjnie organowi, że nawet gdyby przyjąć za prawidłowe, wyrażone w decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji stanowisko, że wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to nie oznacza to wcale, że postępowanie musiało stać się bezprzedmiotowe. Okoliczność braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, nie wykluczała bowiem możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. mogą być stosowane również do robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia (szerzej: uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2). W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ocena, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Oceny w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły i już z tego powodu nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, co do bezprzedmiotowości postępowania. Przechodząc natomiast do kwestii kwalifikacji wykonanych robót budowlanych wskazać trzeba, że zasadą wynikająca z art. 28 ust. 1 p.b., jest iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m (lit. a) oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a. (lit. c). Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymienione w art. 29 p.b. są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Dlatego też dla oceny czy wykonane roboty budowlane zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena, dokonana została z pominięciem specyfiki wykonanych w sprawie robót budowlanych. Organy ustaliły, że na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. (...) w Opolu na dachu budynku gospodarczego znajduje się "stalowa ocynkowana konstrukcja wsporcza wykonana z profili giętych w postaci ceowników 60 i 80 połączonych ze sobą, tworzących przestrzenną konstrukcję, na której zamontowano pod kątem 18 szt. paneli fotowoltaicznych o wymiarach 103 x 174 cm i mocy nominalnej 6,39 KW. Konstrukcja ta została zamontowana na dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych, rozkładając obciążenie obwodowo, równomiernie. Posiada ona wymiary odpowiednio: szerokość 4,0 m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m (od poziomu dachu po stronie posesji przy ul. (...)). Całość została osłonięta z dwóch stron płytami OSB grubości 2 cm, od strony posesji przy ul. (...) i od strony utwardzonej ścieżki prowadzącej do ogródków. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego powinny ponownie dokonać oceny, czy wykonanie konstrukcji na której zainstalowana panele fotowoltaiczne zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co istotne w sprawie, autor skargi kasacyjnej starając się wykazać prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego, argumentację w tym zakresie czyni w całkowitym oderwaniu od stanu fatycznego niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji dokonywał kontroli rozstrzygnięcia WINB w odniesieniu do konkretnie wykonanych robót budowlanych i w stosunku do tych konkretnych robót budowlanych wykazał uchybienia, których dopuściły się organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania. Dlatego też bez odniesienia się do specyfiki robót budowlanych wykonanych w stanie faktycznym sprawy, nie było możliwe skuteczne podważenie stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie. Nie bez znaczenia w sprawie pozostawała także dostrzeżona przez Sąd I instancji kwestia ustaleń dowodowych dotyczących mocy nominalnej paneli fotowoltaicznych. Wprawdzie w protokole z kontroli wskazano, że moc nominalna przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wynosi 6,39 kW, to jak słuszne stwierdził Sąd I instancji, okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy. W protokole nie wyjaśniono z czego wynika wskazana w nim moc paneli fotowoltaicznych. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, materiał dowodowy utrwalony w przesłanych do Sadu I instancji aktach nie był kompletny i nie zawierał - w formie pozwalającej na weryfikację stanowiska organów nadzoru budowlanego - niezbędnej dokumentacji dotyczącej mocy nominalnej zamontowanych baterii. Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c p.b. w związku z art. 3 pkt 6 i 7a p.b. w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b., a także art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.