II OSK 2491/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 455/21 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 10 marca 2021 r., znak: WINB-WOA.7721.10.20.2020 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz Z. M. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 455/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. M. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 10 marca 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.10.20.2020 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z 10 marca 2021 r., znak: WINB-WOA.7721.10.20.2020, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej: WINB) po rozpatrzeniu zażaleń Z. M. oraz K. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku- Kamiennej (zwanego dalej: PINB) z dnia 24 listopada 2020 r., ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000,00 zł dla Z. M. z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku magazynowego w kształcie litery "L" o wymiarach ok. 19,20 x 5,70 m + 3,50 x 3,00 m przy ul. (...) r. nr [...] w S. (nr ewid. [...]), jednocześnie wzywające Z. M. do wpłacenia powyższej kwoty opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyjaśnił, że w zażaleniach od postanowienia PINB zakwestionowano sposób nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem wnoszących zażalenia, podmiotami zobowiązanymi powinni być "aktualni właściciele nieruchomości", a nie jedynie jeden z nich, co stwarzałoby większą szansę na uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Ponadto wnieśli o zweryfikowanie, czy ustalona opłata została wyliczona w sposób prawidłowy. W ostateczności wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WINB przedłożony przez właścicieli nieruchomości projekt budowlany zamienny nie odpowiada obiektowi w rzeczywistości znajdującym się na nieruchomości. Zdaniem WINB, kwestia ta wymaga wyjaśnienia ponieważ może okazać się, że w czasie samowolnej budowy budynku magazynowego nastąpiła również samowolna rozbudowa budynku produkcyjnego w stosunku do pierwotnego zamierzenia przedstawionego w projekcie budowlanym. WINB stwierdził, iż w związku z tym, że stan faktyczny budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania odbiega od projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora, nie ma możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej z tytułu legalizacji obiektu, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia PINB . Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 455/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. M. na ww. postanowienie WINB z dnia 10 marca 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej p.b.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Zdaniem Sądu I instancji bezspornym jest, że Z. M. rozpoczęła budowę budynku magazynowego na działce nr [...] w S. przy ul. (...) bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie Starosta Skarżyski decyzją z dnia 8 lipca 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce pozwolenia na budowę tej inwestycji, jednak w wyniku złożonego odwołania decyzja ta została uchylona, a postępowanie organu instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę umorzone, z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja udzielająca pozwolenia na budowę stała się ostateczna. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest jednym z ostatnich etapów postępowania legalizacyjnego, określonym w art. 49 ust. 1 p.b. WINB rozpoznając zażalenie uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił rozmiarów obiektu będącego przedmiotem legalizacji i nie wyjaśnił, czy w trakcie samowolnej budowy budynku magazynowego nastąpiła również samowolna rozbudowa budynku produkcyjnego w stosunku do pierwotnego zamierzenia przedstawionego w projekcie budowlanym, a także nie odniósł się do sprzeczności pomiędzy ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy udziałem powierzchni biologicznie czynnej działek objętych opracowaniem na "nie mniej niż 40 %" powierzchni, a utwardzeniem kostką brukową właściwie całej nieruchomości przy ul. (...) nr [...]. Sąd stwierdził, że rozmiary samowoli muszą być ustalone w sposób precyzyjny, gdyż zależy od nich wysokość opłaty legalizacyjnej. Zatem koniecznym jest wyjaśnienie dokładnych rozmiarów budynku magazynowego wybudowanego przez inwestorkę. Na obecnym etapie nie jest bowiem możliwa merytoryczna weryfikacja prawidłowości ustaleń w tym zakresie. Nie można także przyjąć, jak podnosi się w skardze, że organ odwoławczy mógł samodzielnie ocenić zgromadzone dowody i poczynić ustalenia co do kształtu i rozmiarów budynku. Wybudowany obiekt budowlany musi zatem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, odpowiadać ustaleniom określonym zarówno w tym projekcie, jak i w decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do tego, aby samowolnie wzniesiony obiekt budowlany odpowiadał przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu I instancji postanowienie WINB nie narusza zasady określonej w art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Konieczność wyjaśnienia, jakie są wymiary legalizowanego budynku pozostawia kwestię kształtu i powierzchni tego obiektu otwartą i nie przesądza w żaden sposób prawidłowości ustaleń, jakie mogą wynikać z kontroli przeprowadzonej 1 lutego 2021 r. Sytuacja skarżącej nie uległa pogorszeniu wskutek rozpatrzenia jej zażalenia. Uchylenie postanowienia organu I instancji powoduje, że obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej został odroczony w czasie i choćby już z tego względu nie można mówić o naruszeniu przez organ II instancji zakazu reformationis in peius. Kwestionując postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną inwestor nie może oczekiwać, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego będzie tylko i wyłącznie kwestia związana z wysokością tej opłaty, gdyż wymierzenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z integralnych elementów procedury mającej na celu doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej Z. M. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie (nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji) będące konsekwencją błędnego uznania, że istniały przesłanki do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2. art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawie (nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji) będące konsekwencją błędnego uznania, że organ II instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. przez przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 §2 k.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu okoliczności, które organ I instancji powinien uwzględnić w toku ponownego rozpoznawania sprawy; takie rozwiązanie determinuje niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącej; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie WINB nie wykazał w sposób przekonujący, że PINB naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Ponadto organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zobowiązany jest do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Wskazała także, że przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius sprowadza się zasadniczo do eliminowania sytuacji niepewności, a przede wszystkim do przełamywania u strony postępowania oporów przed zakwestionowaniem decyzji, z której jest niezadowolona, w obawie, by kolejna decyzja, tym razem organu odwoławczego, nie pogorszyła jej sytuacji prawnej. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała spełnienia przesłanek do legalizacji samowoli budowlanej, lecz jedynie obarczenie jej opłatą legalizacyjną w całości (bez uwzględnienia drugiego współwłaściciela) i wnosiła o weryfikację prawidłowości dokonanego wyliczenia opłaty. Efekt zażalenia prowadzi o pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, gdyż zakwestionowane zostało istnienie przesłanek do wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. W efekcie złożonego zażalenia poddane zostały w wątpliwość przesłanki legalizacji samowoli, co nie było zamierzeniem skarżącej, przekonanej, że chroni ją zakaz reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół oceny, czy WINB uchylając postanowienie PINB, ustalające skarżącej kasacyjnie opłatę legalizacyjną, naruszył zasadę określoną w art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ II instancji nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius sformułowany w tym przepisie oznacza, że organ II instancji nie może pogarszać - określonej rozstrzygnięciem organu I instancji - sytuacji prawnej strony wnoszącej środek zaskarżenia. Strona wnosząca zażalenie powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesiony przez nią środek zaskarżenia, jeżeli nie okaże się skuteczny, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, art. 139). By ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony, należy poddać zatem analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony (wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., I OSK 1950/21, LEX nr 3400273). "Niekorzyść", o której mowa w cyt. przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji (wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18; z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 759/15 oraz z dnia 21 grudnia 2021 r., II OSK 3517/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48-49 p.b. Dla oceny czy w sprawie doszło do naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. należało zatem przeanalizować w jaki sposób rozstrzygnięcie WINB wpłynęło na pozycję procesową skarżącej kasacyjnie w toku ponownie prowadzone postępowania przed organem I instancji. Przepis art. 48 p.b. stanowi postawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego bada możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Kolejny etap postępowania legalizacyjnego został określony w art. 49 p.b. Po przedłożeniu dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. organ nadzoru budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 p.b.). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 p.b.); o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2 p.b.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy PINB postanowieniem z dnia 2 września 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nakazał Z. M. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku, z jednoczesnym nałożeniem na inwestora w terminie do 30 marca 2017 r., obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Następnie, po przedłożeniu przez skarżącą kasacyjnie wymaganych dokumentów oraz ich uzupełnieniu na wezwanie organu I instancji, organ ten stwierdził, że spełnione zostały wymagania wynikające z art. 49 ust. 1 p.b., tj. zaszły podstawy do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna została ustalona postanowieniem PINB z dnia 24 listopada 2020 r. Co wymaga szczególnego podkreślenia, składając zażalenie od tego postanowienia, Z. M. oraz K. M. nie kwestionowali postanowienia w całości, lecz jedynie sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej. Byli zatem w uzasadnionym przekonaniu, że WINB mając na uwadze treść art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. nie wyda rozstrzygnięcia pogarszającego ich sytuację procesową w postępowaniu legalizacyjnym. Tymczasem WINB, w wydanym rozstrzygnięciu, uchylając postanowienie PINB zakwestionował nie tylko sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej, ale przed wszystkim fakt, iż w sprawie zostały spełnione warunki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, wynikające z art. 49 ust. 1 p.b. W konsekwencji w toku ponownie prowadzonego postępowania, mając na uwadze stanowisko WINB wyrażone w postanowieniu z dnia 10 marca 2021 r., organ I instancji mógłby stwierdzić, że nie zostały spełnione warunki określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., co skutkować mogłoby wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny jako usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowienia WINB z dnia 10 marca 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.10.20.2020. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.