II OSK 2483/25

Dnia 11 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 475/25 w przedmiocie odrzucenia sprzeciwu w sprawie ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 26 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 475/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), odrzucił sprzeciw Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 26 czerwca 2025 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z 13 maja 2025 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z 13 maja 2025 r., po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu w zabudowie zagrodowej (siedlisko) na działce nr [...], obręb [...], gmina B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, na skutek odwołania M. B., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od tej decyzji wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...]. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a., skarżąca twierdziła po pierwsze, że organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną bez wystąpienia przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie oraz nierzetelnie przeprowadził postepowanie dowodowe, pomijając istotne okoliczności faktyczne, błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz przypisał znaczenie okolicznościom niemającym związku ze sprawą. W uzasadnieniu podkreślono, że "Wójt Gminy [...] w swojej decyzji szczegółowo wykazał, że planowana zabudowa nie jest funkcjonalnie powiązana z produkcją rolną (brak realnej potrzeby siedliskowej), a jej realizacja stanowiłaby obejście ograniczeń ustawowych w zakresie ochrony gruntów rolnych". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Gmina [...] nie jest legitymowana do złożenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 26 czerwca 2025 r., gdyż Wójt Gminy [...] był organem administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Sąd uznał, że Wójt Gminy [...], "będący organem pierwszej instancji, nie może, jako strona postępowania sądowego, skutecznie kwestionować decyzji organu drugiej instancji". W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) polegające na odrzuceniu sprzeciwu Gminy [...] od decyzji SKO w Elblągu z powodu braku legitymacji procesowej, podczas gdy w ocenie skarżącej, "Gmina posiada ewidentny interes prawny do złożenia sprzeciwu, a w sprawie nie występuje negatywna przesłanka wyłączająca interes prawny z uwagi na jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu, gdyż to sama jednostka samorządu terytorialnego jest w niniejszym postępowaniu bezpośrednim podmiotem obowiązków i praw związanych z własnością nieruchomości, a zatem przysługują jej gwarancje procesowe przewidziane przepisami prawa, w tym prawo wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego od decyzji kasatoryjnej organu II instancji"; zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe uchybienie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa do sądu wynikającego z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady równości wynikającej z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, 2/ art. 64a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż na mocy wskazanego przepisu skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia sprzeciwu, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi, 3/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie Gmina może występować jako osoba prawna władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich w sferze dominium w ramach zarządzania mieniem jednostki samorządu terytorialnego, 4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które ma charakter ogólnikowy i pomija kwestię prawa skarżącej do kontrolowania, poprzez udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, czy działania określonego podmiotu naruszają prawo własności oraz interes Gminy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż sprzeciw Gminy [...] podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., gdyż podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 26 czerwca 2025 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z 13 maja 2025 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Gmina [...] nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 26 czerwca 2025 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z 13 maja 2025 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tej sprawie Wójtowi Gminy [...] powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina [...] nie może być stroną tego postępowania i w konsekwencji nie może wnieść sprzeciwu (skargi) na decyzję organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od decyzji organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego, nawet w sytuacji powołania się na prawo własności nieruchomości. Ponadto zaznaczyć należy, że ani w sprzeciwie, ani w skardze kasacyjnej, nie zwrócono uwagi na żadne szczególne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że Gminie [...] należy przyznać status strony postępowania po to, by mogła bronić swoich praw przed sądem administracyjnym. Powołano się jedynie na ogólnie pojętą własność nieruchomości dróg gminnych wewnętrznych (działek nr [...] i [...]), służących jako drogi dojazdowe do planowej inwestycji, mające zapewnić działce inwestora dostęp do drogi publicznej, które to zagadnienie jest normalnym aspektem oceny dokonywanej w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego związanych z własnością nieruchomości była realizowana, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy przez organ administracji wydający decyzję, który był jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, będącej właścicielem nieruchomości drogowych, zapewniających dojazd do planowanej inwestycji. Zatem funkcja gminy uprawnionej co prawda do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich musi w takich przypadkach ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy m.in. kształtowanie ładu przestrzennego i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Realizując te zadania gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, działając poprzez swój organ, m.in. wydaje decyzje ustalające bądź odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Przy czym, w myśl art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, gmina waży interes publiczny i interesy prywatne. Istotne w tej sprawie jest również to, że ze sprzeciwu oraz ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że wniesiony środek zaskarżenia jest polemiką organu administracji pierwszej instancji z decyzją organu odwoławczego, czemu skarżąca dała wyraz stwierdzeniem, że "SKO w Elblągu, pomimo posiadania dostatecznych podstaw do rozstrzygnięcia, nie rozwiązało sporu co do meritum, lecz uchyliło decyzję i przerzuciło ciężar dalszych ustaleń na organ I instancji (...) [co] godzi w uprawnienia strony skarżącej do obrony ładu przestrzennego". Finalnie zaznaczyć należy, z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne czy zaufanie do prawa. Zatem prawo do sądu może i podlega ograniczeniom, w tym podmiotowym, wynikającym m.in. z art. art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji zasadne okazało się odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., jako wniesionego przez podmiot do tego nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.