II OSK 1769/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 555/22 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.179.7.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz M.L. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 555/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 18 lutego 2022 r., nr SKO.401.ZP.179.7.2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 22 grudnia 2021 r., nr UGG- U.6730.185.2020 o ustaleniu na rzecz M.S. i M.1.S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obręb [...]) położonej w M. przy ul. [...]. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium, przedstawiwszy uwarunkowania prawne ustalania warunków zabudowy, wyjaśniło, że w odniesieniu do projektowanej inwestycji średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,08 – 0,71, przy czym średnia arytmetyczna wynosi 0,24. Przyjęty wskaźnik od 0,24 do 0,30 mieści się w tych granicach i odpowiada wymogom § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej "r.MI"). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono zgodnie ze wskazaniami analizy na poziomie min 0,5. Organ wskazał dalej, że wedle analizy średnia szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych dla obszaru analizowanego to przedział od 2,5 m do 13 m. Średnia wartość z obszaru analizy wynosi 6,1 m. W oparciu o § 6 ust. 2 r.MI, szerokość elewacji frontowej określono na 9 m z tolerancją +/- 10% uzasadniając w analizie, iż projektowany budynek mieści się w przedziale średnim zaś tolerancję należy zastosować dla swobodnego zaprojektowania budynku. Kolegium przyjęło, że zarówno w analizie, jak i w decyzji, parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 5,0 m, przy czym w decyzji przyjęto tolerancję +/- 10%. Jako że budynki gospodarcze w obszarze analizowanym są jednokondygnacyjne ich wysokość wynosi od 2,5 m do 6,0 m, to ustalenie wysokości budynku w kalenicy na 5 m z tolerancją +/- 10% jest prawidłowe dla budynku jednokondygnacyjnego gospodarczego i odpowiada wymogom określonym w § 7 r.MI. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że zgodnie z § 8 r.MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że dach po rozbudowie będzie jednospadowy lub dwuspadowy o spadku połaci dachowych ok 10°-20° w kierunku głównej kalenicy dachu równoległym do frontu działki. Kolegium dodało następnie, że zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistyczna. Kwestie zacienienia będą mogły być rozpatrzone dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził wreszcie, że działka jest skomunikowana z drogą gminną poprzez istniejący przejazd drożny działką nr [...], zatem został zweryfikowany wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") – teren ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, a działka jako użytek rolny poniżej klasy R III nie podlega ograniczeniom wyłączenia z produkcji rolnej. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie przesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.L. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, w tym niewyjaśnienie przedmiotu postępowania; 2. art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 r.MI poprzez brak wymaganych załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 3. art. 109 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronom kompletnego rozstrzygnięcia i ograniczenie w związku z tym zasady czynnego udziału stron, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.); 4. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; 5. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia konkretnych warunków w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz niewyważenie interesu inwestora i pozostałych stron postępowania, w szczególności poprzez ingerencję w prawo własności przejawiające się ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich pomimo braku podstaw prawnych do takiej ingerencji; 6. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez brak wyjaśnienia przesłanki dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej; 7. § 3 ust. 1 r.MI poprzez nieprzeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wymaganym regulacją, w szczególności wybiórcze uwzględnienie niektórych działek w obszarze analizowanym, a pominięcie innych, 8. § 6 i § 7 r.MI poprzez ich niezastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami M.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Oddalając powyższa skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym i przedstawił regulacje prawne regulujące sposób ustalania warunków zabudowy. Stwierdził następnie, że "organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji". Zdaniem Sądu treść wydanej przez Prezydenta decyzji "znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, w tym zastosowane w ramach dopuszczonych przepisami w/w rozporządzenia odstępstwa". Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, "na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego (co nie budzi zastrzeżeń stron postępowania) oraz kwestionowanego przez skarżącą spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 [u.p.z.p.], a także wyznaczonych dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników, które w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania trafnie oceniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, a które Sąd w całości podziela i uznaje za własne". Sąd zaznaczył, że Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu, co nie pozwala na uznanie skuteczności zarzutów błędnego bądź niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że zamierzona inwestycja ma powstać na bazie istniejącego już budynku, co w znacznym stopniu narzuca jego usytuowanie i zastosowane rozwiązania projektowe i parametry. Aspekty dotyczące zakresu rozbiórki i możliwości wykorzystania pozostałej części dla zrealizowania planowanej inwestycji pozostają poza zakresem decyzji o warunkach zabudowy, jako wchodzące w zakres kolejnego etapu inwestycji, którą obejmuje pozwolenie na budowę. To w jego ramach badaniu będą podlegać parametry projektowanego budynku, odległości od działek sąsiednich i zastosowane rozwiązania techniczne, za prawidłowość których odpowiedzialność spoczywa przede wszystkich na osobach sporządzających projekt budowlany oraz organach wydających pozwolenie na budowę. Okoliczności z tym związane nie podlegają weryfikacji na etapie warunków zabudowy, które sprowadzają się do ustalenia, czy dana inwestycja może być na danych obszarze zrealizowana. W ocenie Sądu pierwszej instancji ich prawidłowość może być kwestionowana dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.L., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 54 pkt1 i art. 64 ust 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., poprzez rozstrzygnięcie o niezasadności skargi, pomimo tego, iż decyzja organu drugiej instancji nieprawidłowo ustala zakres i rodzaj planowanej inwestycji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie o niezasadności skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo skarżącej do zagospodarowania swojej nieruchomości; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 5, § 6 i § 7 r.MI poprzez rozstrzygnięcie o niezasadności skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo wyznacza parametry zabudowy; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie o niezasadności skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo przyjmuje, iż teren inwestycji ma prawny dostęp do drogi publicznej; 5. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem był brak oceny zarzutów skargi, bez ich rozważenia oraz zaaprobowanie takiego samego braku w decyzji organu drugiej instancji, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe M.L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie podniesionej podstawy obejmującej naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. i zarazem przesądzającej o potrzebie uchylenia zaskarżonego wyroku. Przepisy wymienione w powyższym zarzucie stanowią o kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne i jej legalności jako jej kryterium (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.), przedmiocie tej kontroli (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a.), treści uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 141 § 1 P.p.s.a.) oraz o przesłankach orzekania przez sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a.). Regulacje te są ze sobą funkcjonalnie powiązane i określają podstawowe reguły sprawowanego przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości i kontroli działalności administracji publicznej. W realiach niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma art. 141 § 4 P.p.s.a., stanowiący, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Prawidłowo sporządzone motywy wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a więc w sposób zgodny z tym przepisem, odgrywają istotną rolę, gdyż stanowią odzwierciedlenie tego, czy przeprowadzona przez sąd kontrola działalności administracji publicznej pod kątem przyjętego kryterium (legalności), przedmiotu oraz zastosowanych środków, została zrealizowana prawidłowo. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu na tyle poważnym, że ma to wpływ na wynik sprawy. Motywy wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadzają się do przedstawienia przepisów prawa i kilku stwierdzeń aprobujących stanowisko Kolegium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie zawiera odniesienia do zarzutów skargi, ale również nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob.: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Kontrola działalności administracji publicznej, której odzwierciedleniem jest uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie może sprowadzać się do opisania motywów zaskarżonej decyzji i jej ogólnej aprobaty. Wprawdzie wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), ale nie oznacza to, że sprawowana kontrola legalności może zupełnie pomijać perspektywę wyznaczoną skargą osoby poszukującej ochrony prawnej przed sądem i inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Przeciwnie, wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt, powinien przede wszystkim badać go pod kątem naruszeń zgłoszonych przez skarżącego, zwłaszcza, jeżeli zarzuty te sformułowane są z powołaniem na konkretne przepisy prawa, zdaniem skarżącego naruszone, i z przywołaniem argumentów na ich poparcie. Jak zaznaczono wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, poza pewnymi nawiązaniami do stanowiska skarżącej, nie rozpoznał w istocie rzeczy żadnego z zarzutów skargi, natomiast ograniczył się do aprobaty działania organu. Zaskarżony wyrok nie spełnia więc wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności nie zawiera wywodu prawnego, skonkretyzowanego do przyjętego na podstawie akt stanu faktycznego (a nie tylko przytoczonego za organem) i odniesionego do zarzutów skarżącej. W ten sposób zaskarżony wyrok nie poddaje się merytorycznej kontroli instancyjnej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. (w powiązaniu z przepisami wymienionymi w piątym zarzucie skargi kasacyjnej), a sprawa nie jest w związku z tym dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a., orzekł o jego uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do zarzutów skargi, w ich kontekście zweryfikuje zebrany materiał dowodowy i mając to wszystko na uwadze oceni legalność zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących merytorycznych aspektów sprawy, gdyż – wobec powyższego – byłoby to przedwczesne. W pierwszej kolejności proces kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien przeprowadzić należycie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 710 zł orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania sądowego obejmuje: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł (k. 241 akt sądowych) ustalony na podstawie § 3 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego skarżącej w wysokości 360 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz opłatę kancelaryjną w wysokości 100 zł (k. 225 akt sądowych) za odpis wyroku z uzasadnieniem doręczonym na skutek wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku pobraną na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1090).