II OSK 2444/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 75/23 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy w postępowaniu w sprawie legalności budynku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 75/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie legalności budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. zarzucając naruszenie art. 37 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło w okolicznościach sprawy do bezczynności Powiatowego Inspektora w powodu przekazania "akta sprawy" innemu organowi, podczas gdy: a) dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte, a wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, b) niesporne były ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (w ślad za Powiatowym Inspektorem), że przebieg postępowania został odtworzony przez organ. Wskazując na powyższe A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawa wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia została wąsko zakreślona. Z tej też przyczyny zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony. A. B. wywodząc skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora zarzucał, iż decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pomimo upływu siedmiu miesięcy organ ten nie wydał decyzji, nie poinformował skarżącego o spodziewanym terminie załatwienia sprawy, a tym samym dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził natomiast po stronie organu bezczynności, gdyż zauważył, że na decyzję z dnia 1 sierpnia 2022 r. wniesiono sprzeciw, który dopiero mocą wyroku z dnia 10 października 2022 r. został oddalony. Co więcej, z uwagi na zaskarżenie wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpis przywołanego wyroku z dnia 10 października 2022 r. ze stwierdzeniem prawomocności został przesłany do organu dopiero w maju 2023 r. Przez cały ten okres Sąd dysponował też aktami administracyjnymi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozpoznanie sprawy przez Powiatowego Inspektora było wyłączone do czasu, aż organ ten mógł dysponować aktami administracyjnymi. W okresie od wydania wyroku z dnia 10 października 2022 r. do dnia wniesienia przez A. B. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora organ ten nie dysponował aktami administracyjnymi, a tym samym nie mógł w sposób prawnie skuteczny powadzić postępowania administracyjnego i wydać stosownego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższa okoliczność oznacza, że organ nie był bezczynny, albowiem nie dysponował aktami administracyjnymi i nie biegł dla niego termin do rozpoznania merytorycznego sprawy. Jak zaznaczono, w skardze kasacyjnej A. B. zarzucił jedynie naruszenie art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten zawiera definicję bezczynności. A. B. twierdzi, że termin załatwienia sprawy został naruszony, a brak akt administracyjnych nie powinien być postrzegany jako usprawiedliwienie dla organu nie podejmującego działań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 37 § 1 K.p.a. nie może skutecznie podważyć wydanego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował bowiem wadliwie tego przepisu. W szczególności nie twierdził – przeciwnie do art. 37 § 1 K.p.a. – że sprawę załatwiono w terminie. Skarga kasacyjna, zawierająca w swej podstawie tylko zarzut naruszenia art. 37 § 1 K.p.a. nie trafia w sedno sprawy. Należy bowiem uświadomić sobie, że Sąd pierwszej instancji, choć nie wyraził tego wprost, usprawiedliwiając zwłokę organu w okresie, kiedy ten nie dysponował aktami administracyjnymi (gdy zalegały one w sądzie administracyjnym), odnosił się do zagadnienia normowanego przez art. 35 § 5 in fine K.p.a. ("Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się [...] okresów opóźnień spowodowanych z [...] przyczyn niezależnych od organu"). Świadczy o tym cytat z uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "Powyższa okoliczność oznacza, że w rozpoznawanej sprawie przywołany powyżej organ nie był bezczynny, albowiem nie dysponował aktami administracyjnymi i nie biegł dla niego termin do rozpoznania merytorycznego sprawy". Zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 35 § 5 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie podniesiono, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać sprawy w zakresie uregulowanych w nim zagadnień, w tym nie mógł oceniać, czy przekazanie akt administracyjnych do sądu administracyjnego ze sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, jest przyczyną niezależną od organu, usprawiedliwiającą niewliczanie określonego okresu do terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za nieusprawiedliwiony, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.