VII SAB/Wa 79/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego 1. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. M. (skarżący) złożył skargę na bezczynność Starosty O. (Starosta) w załatwieniu wniosków m.in. z 5 października 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] maja 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę 3 budynków technicznych i zbiornika na nieczystości przy ul. P. w J. oraz wstrzymania wykonania ww. decyzji – w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - poprzez pozostawienie ww. wniosków bez rozpoznania. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Starosty do wydania postanowienia co do wznowienia postępowania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami, do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w terminie 7 dni; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub prowadził postępowanie przewlekle; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości tj. 31.730,15 zł; a także zwrot kosztów postępowania. Następnie wskazał, że wniosek o wznowienie złożył 5 października 2022 r. Dopiero 15 grudnia 2022 r. (po 3 miesiącach) organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku m.in. poprzez wskazanie terminu, w którym uzyskał informację o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W dniu 5 stycznia 2023 r. skarżący poinformował, że wiadomość tę powziął 4 października 2022 r. od sąsiada, co do podstaw złożenia wniosku o wznowienie, wobec otrzymanych fotokopii akt sprawy. Jednak dopiero 6 kwietnia 2023 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, z powodu niedokładnego wskazania, od którego sąsiada skarżący uzyskał ww. informację, bez jej skonkretyzowania i na podstawie jakich fotokopii akt. Skarżący stwierdził, że brak dowodów na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie nie stanowi braku formalnego pisma, w świetle art. 64 § 2 k.p.a., a art. 145 – 152 k.p.a. nie określają wymagań w tym zakresie. Zastosowanie mają art. 63 k.p.a. i art. 64 § 1 k.p.a. Dlatego wezwanie to jest unikaniem załatwienia sprawy. Nadto, pozostawienie wniosku bez rozpoznania narusza interes prawny skarżącego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zgodnie z projektem, na sąsiedniej działce nr 39 ma powstać wielomieszkaniowa inwestycja z drogą dojazdową biegnącą w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego o nr [...]. Organ nie rozpoznał wniosku przez przeszło 6 miesięcy, pomimo terminu z art. 35 § 1 k.p.a. Nie zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki, nie wyznaczył nowego terminu i bezzasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, co jest rażącą bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania i narusza interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Dalej odwołał się do pojęcia "przewlekłości postępowania" w świetle art. 37 § 1 k.p.a. podkreślając, że stanowi ono przekroczenie terminów zakończenia postępowania, jak i nieefektywne prowadzenie postępowania, poprzez wykonywanie czynności pozornych bądź w długich odstępach czasu, powodując, że pod względem formalnym organ nie jest bezczynny albo skutkujące nieuzasadnionym przedłużeniem terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 8 maja 2013 r. II OSK 2873/12). Następnie przedstawił argumentację odnośnie zajścia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że z uwagi na powyższe 16 lutego 2023 r. wniósł ponaglenie, czym wypełnił ustawowy warunek określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił tożsamy przebieg postępowania i wskazał, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie pozostawił go bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 ww. ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Wymóg ten został spełniony, bowiem 16 lutego 2023 r. skarżący złożył ponaglenie do Staroty O. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 26 maja 2021 r. o pozwoleniu na rozbiórkę 3 budynków technicznych i zbiornika na nieczystości przy ul. P. w J. skarżący złożył 5 października 2022 r., który wpłynął do organu 11 października 2022r. Niemniej dopiero 15 grudnia 2022 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku w zakresie terminu, w którym powziął informację o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, a zatem po upływie przeszło 2 miesięcy (pismo doręczono skarżącemu 30 grudnia 2022r.). W dniu 5 stycznia 2023 r. skarżący udzielił odpowiedzi. Dopiero 6 kwietnia 2023 r. - a więc po upływie kolejnych 4 miesięcy - organ zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, za powód podając niewskazanie, od którego sąsiada skarżący uzyskał ww. informację i na podstawie jakich fotokopii akt. Starosta O. – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a.- nie zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki. Ponadto, bezpodstawnie pozostawił wniosek o wznowienie postępowania bez rozpoznania, skoro Kodeks postępowania administracyjnego wprost reguluje formę wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Następuje ono bowiem - w przeciwieństwie do postępowania zwykłego i pozostałych trybów nadzwyczajnych - w drodze postanowienia, a odmowa w drodze postanowienia, na które służy zażalenie art. 149 k.p.a. formę (wyrok NSA z 23.06.2010 r., II OSK 965/09, LEX nr 597981). Podanie o wznowienie postępowania wszczyna zatem postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc postanowieniem o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w tej sprawie trwało od 11 października 2022 r. (data wpływu do organu wniosku o wznowienia z 5 października 2022r.) do 20 czerwca 2023 r., kiedy to organ postanowieniem odmówił wznowienia postępowania, a więc ponad 8 miesięcy. Sąd uznał zatem, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż przekroczył terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Bezczynność ta jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wprawdzie z sekwencji podejmowanych czynności, jak i ich rodzaju wynika, że przedłużenie postępowania wynikało z niewłaściwych i opieszałych działań organu, niemniej nie można im przypisać naruszenia w stopniu rażącym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa odnosi wyłącznie do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20 - CBOSA). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W tej sprawie opisane okoliczności nie wystąpiły. W konsekwencji Sąd oddalił skargę w zakresie nałożenia grzywny. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej ma charakter zarówno prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwych działań organu. Wniosek powinien zatem zawierać uzasadnienie nawiązujące wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a takiej argumentacji skarżący nie przedstawił. Wobec wydania aktu Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji (pkt 1-4), a o kosztach postępowania sądowego na mocy art. 200 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od Ministra 100 zł tytułem wpisu od skargi (pkt 5).