II OSK 2373/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 149/22 w sprawie ze skargi S.P. i P.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.10.5.2021 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 149/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. i P.P., uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej: WINB) z dnia 25 stycznia 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.10.5.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku - Kamiennej (zwanego dalej: PINB) z dnia 23 czerwca 2021 r. znak: NB.5160.1.11.2018. Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją WINB uchylił decyzję PINB z dnia 23 czerwca 2021 r. nakładającą na S.P. nakaz wykonania w terminie do dnia 21 października 2021 r. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce przy ul. O. [...] w S., polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym (od strony granicy z działką nr ewid. [...]), poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów po oknach materiałem przepuszczającym światło, takim jak kształtki szklane - luksfery, cegła szklana lub im podobne - i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w przedmiocie likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej ww. garażu. W skardze kasacyjnej P.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. przez bezzasadne tolerowanie błędnej oceny charakteru prawnego pisma Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 24 listopada 1995 r. dokonanej przez organ II instancji, 2) art. 153 p.p.s.a. przez bezzasadne uznanie, że charakter prawny pisma Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 24 listopada 1995 r. został objęty oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, podczas gdy Sąd ten nie ocenił charakteru prawnego pisma Urzędu Miejskiego w Skarżysku- Kamiennej i tym samym ocena prawna nie dotyczyła tego pisma. Skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny prawnej, tj. ustalenia Sądu, zgodnie z którym pismo Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z 24 listopada 1995 r. nie jest decyzją administracyjną udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem, ewentualnie - na wypadek gdyby Sąd uznał ww., wniosek za nieadekwatny ze względu na brak "zmiany orzeczenia" w ustawowym katalogu rozstrzygnięć sądu II instancji o oddalenie skargi kasacyjnej ze wskazaniem, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia oraz skorygowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej poprzez ustalenie, że: a) pismo Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z 24 listopada 1995 r. jest decyzją administracyjną udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem; b) dalsze postępowanie dowodowe w sprawie wykonania decyzji o rozbiórce garażu jest zbędne ze względu na zakończenie postępowania legalizacyjnego decyzją administracyjną (pismem Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z 24 listopada 1995 r.). Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że pismo Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z 24 listopada 1995 r. stanowi decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 §1 k.p.a, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Przy kwalifikowaniu czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytutywnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym. Pismo Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 24 listopada 1995 r. zawiera obligatoryjne cztery elementy: określa autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Jest więc decyzją, która korzysta z domniemania prawidłowości i ważności. Charakter prawny ww. pisma powinien być ustalony w kontekście obowiązujących w czasie jego wydania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Z kolei art. 42 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że "Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Art. 42 ust. 3 ww. ustawy stanowił, że "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Zakres i tryb zawiadamiania o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, zasady stwierdzania zdatności do użytku wykonanego obiektu oraz rodzaje obiektów budowlanych nie wymagające zawiadomienia właściwych terenowych organów administracji państwowej o oddaniu do użytku, miało określać rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (art. 42 ust. 4 ustawy). W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji wskazanej regulacji wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 oraz z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 29 października 2024 r., III OSK 511/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej zakwestionowano zaskarżony wyrok jedynie w zakresie dotyczącym charakteru pisma Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z 24 listopada 1995 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie pismo to stanowiło konsekwencję wydanego wcześniej nakazu rozbiórki budynku garażowego z kanałem rewizyjnym i stanowiło pozwolenia na użytkowanie, o jakim mowa w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.; zwanej dalej p.b. z 1974 r.). Sąd I instancji analizę powyższego pisma ograniczył do kwestii formalnych stwierdzając, że nie posiada ona cech decyzji administracyjnej. Oceny charakteru pisma z 24 listopada 1995 r. należało dokonać w odniesieniu do przepisów p.b. z 1974 r., a także pozostałej dokumentacji związanej z budową budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce przy ul. O. [...] w S. Wskazać zatem trzeba, że decyzją z dnia 10 lipca 1987 r. nr UAN-8380b/157/87 udzielone zostało W.I. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce przy ul. O. [...] w S. W związku z samowolnym odstąpieniem od projektu technicznego i pozwolenia na budowę - usytuowaniem garażu niezgodnie z projektem - Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej decyzją z dnia 5 maja 1988 r. znak: UAN-8385b/42/88 na podstawie art. 36, art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. nakazał rozbiórkę pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym i uporządkowanie terenu po rozbiórce oraz przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 1988 r. dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budynku. 14 września 1989 r. wezwano ówczesnego inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w S. wraz z wnioskiem o kontynuację robót budowlanych celem uzyskania pozwolenia na wznowienie. W aktach sprawy znajduje się też pismo W.I. z 5 lutego 1989 r. złożone w Urzędzie Miejskim w Skarżysku-Kamiennej w związku z przedłożeniem 2 egzemplarzy inwentaryzacji budynku mieszkalnego na działce przy ul. O. [...], w którego treści wskazano, że garaż został rozebrany. W spornym piśmie Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 24 listopada 1995 r. znak: UAN- 7357/40/95 stwierdzono, że po dokonaniu oględzin zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 lipca 1987 r. nr UAN-8380b/157/87 i stwierdzeniu zdatności obiektu do zamieszkania oraz zgodności z dokumentacją techniczną, a także planem zagospodarowania terenu działki, wyraża się zgodę na użytkowanie murowanego, piętrowego budynku mieszkalnego z garażem usytuowanego na ogrodzonej działce położonej przy ul. O. [...] w S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pismo stanowi pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego udzielone na podstawie art. 42 p.b. z 1974 r., niezależnie od formy w jakiej zostało udzielone. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (wyrok NSA z 3 marca 1998 r., IV SA 785/97, LEX 43300). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna kwestionuje tylko i wyłącznie ocenę charakteru pisma Urzędu Miejskiego w Skarżysku-Kamiennej z 24 listopada 1995 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.