II OSK 2366/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 951/23 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r. znak KOC/5323/Ar/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr 35/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. R. kwotę 1347 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wyrokiem z 7 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 951/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę M. R. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 21 lutego 2023 r. nr KOC/5323/Ar/22. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy") z 17 sierpnia 2022 r. nr 35/2022, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku magazynowo-usługowo-produkcyjnego wraz z częściami socjalno-administracyjnymi, wartownią, pompownią, zbiornikiem p.poż, zbiornikiem retencyjnym oraz infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzne ciągi komunikacyjne, parkingi dla samochodów osobowych na [...] m.p., place manewrowe, dwie wiaty na rowery, trzy zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 każdy, naziemny zbiornik na glikol o pojemności do 10 m3) na działkach o nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. 2. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. 2.1. Decyzją Zarządu Dzielnicy z 17 sierpnia 2022 r., nr 35/2022, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt planowania w rejonie terenu inwestycji węzła drogowego ciągu ulic [...] z projektowaną Trasą [...]. W uzasadnieniu tej decyzji odwołano się do art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz stanowiska Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Miasta st. Warszawy wyrażonego w piśmie z 19 listopada 2021 r. Decyzja ta została wydana po podjęciu w dniu 11 lipca 2022 r., postępowania zawieszonego postanowieniem Zarządu Dzielnicy z 25 listopada 2022 r. (podstawę zawieszenia stanowił art. 53 ust. 5a u.p.z.p.). 2.2. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania inwestora, wskazaną na wstępie decyzją z 21 lutego 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w świetle art. 53 ust. 5a u.p.z.p., kwestie związane z ewentualną kolizją planowanej inwestycji z projektowaną Trasą [...] nie mogły stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, w sprawie powinna być jednak wydana decyzja odmowna z uwagi na fakt, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej, a między inwestorem a operatorem sieci wodociągowej nie została zawarta umowa gwarantująca wykonanie w najbliższym czasie takiej sieci. Ponadto inwestor nie przedłożył aktualnej dokumentacji sanitarnej dowodzącej, że znajdujące się na tym terenie zasoby wody zdatne są do spożycia przez ludzi. 2.3. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor. W skardze podniesiono, że planowana inwestycja może być zasilana w wodę zdatną do spożycia przez ludzi z własnego ujęcia wody, a jedyna możliwa dokumentacja sanitarna studni związana jest z przekazaniem do stacji sanitarno-epidemiologicznej próbki wody z wybudowanej już studni wraz ze stacją uzdatniania wody. Jednak, aby było to możliwe, studnia wraz ze stacją uzdatniania wody musi być już wybudowana. 2.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 2.5. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 7 lipca 2023 r. oddalił skargę. Sąd podzielił pogląd SKO, że złożenie dokumentacji hydrologiczno-geologicznej-sanitranej stwierdzającej istnienie wystarczającej ilości, jak i jakości wód dla zapewnienia prawidłowego zaopatrzenia w wodę planowanych budynków, stanowiłoby spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Za pomocą stosownej ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, możliwe byłoby ustalenie realnej możliwości zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nadającą się do spożycia przez ludzi. Organ powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla zamierzenia budowlanego, co też może uzależnić od wiedzy innych osób posiadających wiedzę specjalną, stąd tak istotne jest żądanie dostarczenia badań geologiczno-hydrologiczno-sanitarnych. Wykazanie tej okoliczności winno nastąpić rożnymi formami (metodami) i podlegać ocenie organu w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd uznał, że przedłożony przez inwestora projekt geologiczno-techniczny jest wystarczający w zakresie możliwości wydajnościowych, natomiast nie jest wystarczający do oceny wody pod względem jakościowym. 3. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając: - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 "§ 1", art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i tym samym na niepełne przedstawienie stanu sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione uznanie przez WSA w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania przez organ administracji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym orzeczeniu istnieje brak podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji biorąc pod uwagę, że planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do planowanego zamierzenia budowlanego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 oraz art. 151 i 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy pomimo, że powinno je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz z zawarciem wiążących wskazań dla organu administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie lub uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, z pominięciem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia poprzez oddalenie skargi; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzje wydane w sprawie nie odpowiadają prawu. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co powinno być ocenione jako wydanie decyzji z naruszeniem prawa; 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego niezastosowaniu poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki wskazujące na to, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, podczas gdy sytuacja taka ma miejsce, jak również przekroczenie 9 - miesięcznego terminu zawieszenia postępowania; 3) § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie WT"), poprzez błędne przyjęcie, że planowane przyłączenie sieci wodociągowej na terenie inwestycji nie zapewni możliwości korzystania z indywidulanego ujęcia wody. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia; zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24, CBOSA). W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Otóż w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazano na ten przepis, jako podstawę prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że w świetle art. 53 ust. 5a u.p.z.p. okoliczności związane z ewentualną kolizją planowanej inwestycji z projektowaną Trasą [...] nie mogły stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnoszono się do zagadnienia wspomnianej kolizji. WSA w Warszawie wskazał natomiast, że: "Sporną przesłanką w kontrolowanej sprawie jest norma zawarta w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p., a mianowicie to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego". 4.5. Przechodząc do oceny kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy przypomnieć, że jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przywołanym przepisie nie sprecyzowano, kiedy warunek uzbrojenia terenu w odniesieniu do zaopatrzenia nieruchomości w wodę pitną jest spełniony, jak również, jakimi dowodami inwestor powinien wykazać spełnienie tego warunku. W świetle jednak § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia WT można przyjąć, że zasadą powinno być zaopatrzenie nieruchomości przeznaczonej na pobyt ludzi w wodę z sieci wodociągowej. Dla wykazania tego warunku wystarczające jest wówczas z reguły przedstawienie oświadczenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego potwierdzającego, że nieruchomość znajduje się w zasięgu sieci i możliwe jest wykonanie przyłącza wodociągowego (warunki przyłączenia do sieci – zob. art. 19a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - Dz. U. z 2024 r. poz. 757). Dodać należy, że zaopatrzenie nieruchomości w wodę pitną z gminnej sieci wodociągowej sprzyja zapewnieniu wysokiej jakości i bezpieczeństwa tej wody (zob. m.in. Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2184 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - Dz. U. UE. L. z 2020 r. Nr 435, str. 1). Ponadto, czerpanie wody pitnej z gminnej sieci wodociągowej w sposób najpełniejszy realizuje unijne podstawowe zasady ochrony środowiska, w tym zasadę zapewniania wysokiego poziomu ochrony zasobów wodnych oraz zasadę zanieczyszczający płaci, z których wynika m.in. obowiązek ograniczenia zbędnego zużycia wody (zob. np. art. 191 ust. 2 TFEU oraz motyw 38 i art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej -Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., s. 1). 4.6. Dopiero w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jednak m.in. pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (§ 26 ust. 3 rozporządzenia WT). Wyjątkowość takiego sposobu zapewnienia dostępu do wody pitnej, względem miejskiej sieci wodociągowej, potwierdza również art. 1 ust. 4 pkt 4 lit.b u.p.z.p. 4.7. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., konieczne jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w odniesieniu do zaopatrzenia w wodę pitną, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeżeli na danej nieruchomości nie zostało już wykonane ujęcie wody spełniające określone wymagania techniczne (wydajnościowe) i sanitarne (jakościowe), to spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie może polegać tylko na złożeniu przez inwestora oświadczenia, że zamierza wykonać własne ujęcie wody pitnej na działce inwestycyjnej (por. np. wyrok NSA z 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1934/15 oraz wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1142/21 – CBOSA). Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu w wodę pitną (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 567/23, CBOSA). Wskazać tu można przede wszystkim na opinię hydrologiczną i sanitarną wykonaną na zlecenie inwestora, która potwierdzałaby istnienie na terenie inwestycji odpowiednich zasobów wód głębinowych oraz ich zdatność do spożycia przez ludzi. 4.8. Natomiast za daleko idące jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym inwestor powinien przedstawić próbki jakości wody pobrane z działki inwestycyjnej. Po pierwsze, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym inwestycji i nie można na inwestora nakładać obowiązków, które ustawodawca przewidział dopiero na etapie przystępowania do użytkowania zrealizowanego obiektu budowalnego (zob. art. 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Po drugie, ustalenie warunków zabudowy jest niezależne od posiadania tytułu prawnego do działki inwestycyjnej (art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Tym samym nie można konstruować warunków, których spełnienie wymagałaby w istocie istnienia prawnej możliwości wstępu na działkę inwestycyjną oraz wykonania na niej określonych prac hydrologicznych. 4.9. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dołączony przez inwestora projekt geologiczno-techniczny, sporządzony w kwietniu 2022 r. i przedłożony wraz z pismem z 28 listopada 2022 r., mógł stanowić istotny dowód na okoliczność wykazania przez inwestora spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ekspertyza ta została natomiast zakwestionowana przez Kolegium z uwagi na brak przedstawienia przez inwestora próbek jakości wody. Tego rodzaju wymaganie, na co wskazano w punkcie 4.8. powyżej, nie miało wystarczających podstaw prawnych. Można zatem powiedzieć, że przedłożona ekspertyza nie została w sposób rzeczowy oceniona przez Kolegium, w tym Kolegium nie odniosło się do stanowiska inwestora co do danych zawartych na s. 4 opinii (pkt 1.6), a dotyczących jakości wody. Ocen organu nie może w tej kwestii, z uwagi na kontrolny charakter postępowania kasacyjnego, zastępować Naczelny Sąd Administracyjny. 4.10. W tym kontekście zasadny zresztą okazał się również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Otóż Kolegium przedstawiło zupełnie odmienną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy, niż to wynikało z decyzji Zarządu Dzielnicy. Z projektu decyzji przekazanej do uzgodnień wynikało przy tym, że zdaniem Zarządu Dzielnicy, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony (k. 145 akt administracyjnych). W takim przypadku trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że podniesienie przez Kolegium nowej kwestii, której ocena wymagała przeprowadzenia nowego i złożonego postępowania dowodowego, uzasadniało wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji było zresztą tym bardziej uzasadnione, że w sprawie dotychczas nie sporządzono w ogóle analizy urbanistycznej. W tym kontekście trzeba zauważyć, że w przywołanym wyżej piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Miasta st. Warszawy z 19 listopada 2021 r. zasadnie wskazano, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. (zob. też w tej kwestii np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1832/21, CBOSA). 4.11. Rozpoznając sprawę ponownie Zarząd Dzielnicy będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne, w tym te dotyczące wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W sprawie powinna być również sporządzona analiza urbanistyczna, a nadto Zarząd Dzielnicy powinien uwzględnić m.in. art. 53 ust. 5a u.p.z.p., na co zresztą trafnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji. 4.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. 4.13. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.