II OSK 2366/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1000/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 595/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1000/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie w M.), uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr 595/2022, oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 2021 r., nr IIOT/500/2021 o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia oceny technicznej miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędne uznanie, że skoro organ powiatowy 20 grudnia 2021 r. wydał postanowienie dotyczące zgromadzenia dowodów w sprawie i ustalenia niezbędnych do wykonania robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to w rzeczywistości prowadził postępowanie naprawcze w rozumieniu art. 50 i nast. P.b., a tym samym również błędne uznanie, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb postępowania określony w przepisach art. 50 i 51 P.b. Zdaniem skarżącej spółki organ w istocie nie wszczął postępowania ze wskazaniem na jego przedmiot i tryb, a prowadził jedynie czynności kontrolne; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3, art. 135 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuchylenie decyzji obu instancji oraz nieumorzenie postępowania administracyjnego, zważywszy na to, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a P.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, z późn. zm., dalej "zm.P.b."). [...] sp. z o.o. zaznaczyła, że przepis ten wszedł w życie 19 września 2020 r. i zgodnie z nim nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych (za wyjątkiem przebudowy dotyczącej przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych tych budynków), a tym samym postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i brak jest przesłanek do jego prowadzenia. Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego są zarzuty skarżącej skierowane przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., uchylającemu postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 50 i 51 P.b., poprzez uznanie, że organy prowadziły postępowanie naprawcze, mimo iż formalnie go nie wszczęły, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., polegające na nieumorzeniu postępowania administracyjnego wobec bezprzedmiotowości sprawy, jak również pośrednio naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a P.b. w brzmieniu nadanym zm.P.b. Podnosząc zarzut naruszenia art. 50 i 51 P.b., skarżąca wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił wywody dotyczące trybu naprawczego, w szczególności przypisał organom prowadzenie postępowania naprawczego w rozumieniu art. 50–51 P.b., mimo braku formalnego wszczęcia takiego postępowania oraz nieokreślenia przedmiotu i trybu postępowania w zawiadomieniach skierowanych do strony. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację skarżącej, iż rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące trybu oraz hipotetycznych rozstrzygnięć na podstawie art. 50–51 P.b. wykraczają poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było bowiem wyłącznie postanowienie dowodowe wydane w trybie art. 81c ust. 2 P.b., a zatem to, czy w jej realiach spełnione zostały przesłanki do żądania przez organy nadzoru budowlanego przedłożenia oceny technicznej. Ewentualne wskazania co do dalszego trybu działania organów po uchyleniu tego postanowienia mają charakter jedynie teoretyczny, a Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do rozstrzygania o kwestiach, które nie były objęte zaskarżonym aktem, ani do wiążącego wskazywania organowi, w jakim trybie powinien prowadzić postępowanie naprawcze. Ocena czy organ formalnie wszczął postępowanie z art. 50–51 P.b., czy też prowadził jedynie czynności kontrolne, pozostaje poza zakresem przedmiotowym sprawy, która dotyczyła wyłącznie postanowienia dowodowego. Sąd pierwszej instancji powinien był ograniczyć się do oceny, czy nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej w trybie art. 81c ust. 2 P.b. znajdowało podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że kluczowym dla sprawy zagadnieniem było ustalenie, czy w odniesieniu do miejsca postojowego nr [...] oraz pozostałych wskazanych elementów parkingu podziemnego budynku przy ul. [...] w Warszawie, powstały uzasadnione wątpliwości organów co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu w rozumieniu art. 81c ust. 2 P.b. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanki te nie zostały spełnione i ta konkluzja nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W tym kontekście prawidłowe zatem było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowień nakładających na skarżącą obowiązek przedłożenia oceny technicznej w trybie art. 81c ust. 2 P.b. Przepis ten znajduje zastosowanie w okolicznościach w nim wskazanych i nie służy wyręczeniu organu w ustaleniach dotyczących oceny zgodności z prawem określonych rozwiązań zastosowanych w obiekcie budowlanym oraz ewentualnego wyboru środków naprawczych, jeżeli okazałyby się one konieczne. Odnosząc się do zarzutu, jakoby Sąd pierwszej instancji powinien był orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec bezprzedmiotowości sprawy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., należy wskazać, że taka podstawa nie zachodziła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zmiana stanu prawnego na mocy art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a P.b. w brzmieniu nadanym zm.P.b., polegająca na wyłączeniu określonych robót budowlanych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie wyłącza kompetencji organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowań mających na celu ocenę zgodności wykonanych robót z przepisami prawa i bezpieczeństwem użytkowania obiektu. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., występuje w sytuacji, gdy postępowanie utraciło cel lub przedmiot, co nie ma miejsca, gdyż nadal zachodzi potrzeba ochrony wartości przewidzianych przepisami prawa budowlanego, w tym zapewnienia bądź to bezpieczeństwa użytkowania obiektu, czy zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie można zaakceptować tezy, że samo, zwłaszcza wtórne, wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia dla określonego rodzaju robót budowlanych pozbawia organ nadzoru budowlanego kompetencji do weryfikacji i egzekwowania zgodności robót z obowiązującymi wymogami prawa (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2). Wbrew twierdzeniom skarżącej, postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2019 r., a fakt, że w piśmie tym nie precyzowano szczegółowo trybu postępowania, nie skutkuje jego nieskutecznością ani nie przekłada się na obowiązek Sądu pierwszej instancji do umorzenia całego postępowania. Zakres i tryb postępowania jest oceniany w oparciu o treść czynności organów, charakter sprawy oraz dokumenty zgromadzone w aktach, a brak precyzyjnego wskazania trybu może być usunięty w toku dalszego postępowania przez organ. Wreszcie, nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 135 P.p.s.a., nie orzekając dalej idąco, niż to wynikało z granic sprawy oraz istoty zaskarżonego aktu. Sąd nie był uprawniony do stwierdzenia bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego, skoro ustalenia faktyczne i prawne tego nie uzasadniały, a organ nadal dysponuje kompetencją do oceny zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego w innym trybie niż art. 81c ust. 2 P.b. Należy w tym miejscu jednoznacznie podkreślić, że rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące potencjalnych działań organów w trybie art. 50–51 P.b. przekroczyły granice przedmiotowe sprawy. Sąd, orzekając ze skargi na postanowienie dowodowe z art. 81c ust. 2 P.b., nie był uprawniony do wydawania wiążących, ogólnych wskazań dotyczących przyszłego sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Uznanie tych wskazań za zbyt daleko idące nie czyni jednak zarzutu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. skutecznym i usprawiedliwiającym uwzględnienie środka zaskarżenia. Spółka wskazując na naruszenie art. 50-51 P.b. w istocie rzeczy podważała trafność uzasadnienia wyroku, a nie jego sentencję. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający postanowienia organów nadzoru budowlanego z powodu niespełnienia przesłanek z art. 81c ust. 2 P.b. odpowiada prawu. W części uzasadnienia wyrok ten zawierał wywody wykraczające poza przedmiot sprawy wyznaczony tym postanowieniem, jednak nie miały one wpływu na treść orzeczenia i nie stanowią podstawy do jego uchylenia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.