II OSK 2309/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M. L. jako następcy prawnego W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1641/22 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2022 r. nr OA.7722.8.4.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., II SA/Rz 1641/22, w wyniku rozpoznania skargi A.P., uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 9 listopada 2022 r., nr OA.7722.8.4.2022 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna (dalej: PINB) z 16 sierpnia 2022 r., nr PINB.5160.5.2022, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5 oraz art. 48a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał prowadzoną przez T.P. jako inwestora bez wymaganego zgłoszenia budowę budynku gospodarczego o wymiarach 3,51 m x 5,97 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej ustalanej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a p.b. PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zastępuje procedurę zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej i tym samym uznanie, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w K., ponieważ pisma do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z marca 2019 r. o rozpoczęciu i zakończeniu spornej inwestycji, zostały wysłane do Urzędu Miasta K. i tym samym pisma skarżącego (zał. 6, 7, 8 do protokołu z 5 kwietnia 2022 r.) można by potraktować jako zgłoszenie w rozumieniu art. 30 p.b.; 2) art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 48a ust. 1 i 3 p.b. poprzez niezastosowanie procedury legalizacyjnej dotyczącej obiektu budowlanego wybudowanego bez zgłoszenia do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 3,51 m x 5,97 m na działce nr ew. [...] w K., wzniesionego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, którego budowa wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej; 3) art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania, mających na celu wyeliminowanie uchybień będących powodem uwzględnienia skargi, a także niewskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać ponowne postępowanie administracyjne dotyczące samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Uczestnik postępowania W.L. również złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące zalegalizowaniem budowy budynku gospodarczego, podczas gdy prawidłowo należało w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: r.w.t., nakazać rozbiórkę tego budynku; 2) art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez błędną jego wykładnię, że pozwolenie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu na wykonanie robót na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest wystarczające do uznania legalności tych robót, pomimo braku zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego; 3) art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady równego traktowania uczestników postępowania, wyrażające się zalegalizowaniem samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego bez uwzględnienia interesu uczestnika, wskutek czego jego działka nr ew. [...] w K. znajduje się obecnie w odległości 2,73 m od wspomnianego budynku, co zostało wykorzystane przez skarżącą w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Jaśle I Wydział Cywilny (I Ns 227/23), jako argument do wniosku o ustanowienie służebności drogowej na działce uczestnika. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej W.L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uczestnik postępowania wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wniosku skarżącej o ustanowienia służebności z 1 kwietnia 2023 r. i jej pisma z 8 sierpnia 2023 r. zalegających w ww. sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Jaśle i w tym celu zażądanie akt tej sprawy - w celu wykazania, że skarżąca wykorzystuje zaskarżony wyrok w postępowaniu cywilnym zmierzającym do uzyskania przez nią bezpodstawnie służebności drogowej na działce uczestnika postępowania. W pismach z 18 września 2023 r. i 23 września 2023 r. stanowiących odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnika postępowania i PWINB skarżąca wniosła o ich oddalenie w całości. Wobec przeniesienia umową darowizny z dnia 27 sierpnia 2025 r. prawa własności działki nr ew. [...] w K. na M.L. wstąpił on jako następca prawny W.L. do postępowania, oświadczając na rozprawie, że popiera wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zostały one oparte przez PWINB i uczestnika postępowania na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia PWINB nie naruszył art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika twierdzenie, które zostało przypisane Sądowi I instancji, tj. twierdzenie, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., "zastępuje procedurę zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej", czy też jak ujmuje tę kwestię skarga kasacyjna uczestnika postępowania - "jest wystarczające do uznania legalności tych robót, pomimo braku zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowy". Sąd I instancji takiego stanowiska interpretacyjnego nie sformułował, co skutkuje niemożnością merytorycznego wypowiedzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie do jego prawidłowości, jako że kontrolą instancyjną mogą być objęte wyłącznie rzeczywiste motywy prawne orzeczenia, a nie zapatrywania uznawane w sposób błędny za wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny. Zauważenia wymaga, że w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2023 r. znajduje się jednoznaczna uwaga Sądu, zgodnie z którą "organy wadliwie przyjęły, że skarżący nie dokonał prawidłowo zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowy budynku gospodarczego", albowiem wymienione w orzeczeniu pisma inwestora dotyczące spornego zamierzenia budowlanego, które zostały przez niego skierowane do Urzędu Miasta K., należało, jak podkreślił Sąd, "potraktować jako zgłoszenie w rozumieniu art. 30 P.b." (s. 12 uzasadnienia wyroku). Zaznaczonego w obu skargach kasacyjnych problemu legalności prowadzonych robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w K. nie da się tym samym w żaden sposób wiązać z błędnym uznaniem przez Sąd, że ocena ich zgodności z prawem może być sprowadzona wyłącznie do dysponowania przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Wnioski, na jakich zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, pozwalają przyjąć, że czynności podjęte przez T.P. jako inwestora, jakkolwiek nie w pełni odpowiadały obowiązkom, jakie na zgłaszającego nakłada dyspozycja art. 30 ust. 2 p.b., tym niemniej potrzeba uwzględnienia szczególnych uwarunkowań kontrolowanej przez Sąd sprawy sprzeciwia się ukształtowaniu odpowiedzialności inwestora za prowadzenie budowy bez uzyskania wymaganej zgody budowlanej na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachowanie inwestora - rozważane przez pryzmat treści oświadczeń zamieszczonych w pismach stanowiących załączniki nr 6-8 do protokołu oględzin budynku z 5 kwietnia 2022 r., a także podmiotu, do którego zostały skierowane - stanowi postać działania inicjującego procedurę zgłoszenia budowy, nie ma charakteru materialnoprawnego związanego ze stosowaniem zaskarżonych przepisów art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., ale pozostaje ustaleniem mieszczącym się zasadniczo w sferze oceny faktów sprawy. Skarżący kasacyjnie, nie podzielając zaznaczonego stanowiska Sądu I instancji, byli upoważnieni, by je zakwestionować, jednakże wymagało to sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu, do którego nawiązuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać zapatrywanie, zgodnie z którym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17). W kontekście postawionego zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. jedynie na marginesie poczynionych uwag trzeba przypomnieć, że treścią powołanej regulacji prawnej jest określenie zasad reglamentacji prawnobudowlanej budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, a także wskazanie, jakim obowiązkom inwestor w tym zakresie podlega, jeżeli zamierza wykonywać roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Trudno jednakże przez pryzmat dyspozycji ww. przepisów poddać rozważeniu możliwość przypisania inwestorowi dopuszczenia się samowoli budowlanej, jeżeli się uwzględni, że systematyka przepisów powołanych w obu skargach kasacyjnych wskazuje na odwołanie się przez ich autorów w ślad za Sądem I instancji, który zaakceptował pogląd wyrażony przez PWINB, do treści art. 29 w brzmieniu nadanym mu (z dniem 19 września 2020 r.) przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, skoro roboty budowlane objęte zaskarżonym postanowieniem, co niesporne, miały być wykonywane przez T.P. pomiędzy marcem a lipcem 2019 r., a konstrukcja procedury legalizacyjnej ujętej w rozdziale 5a p.b. została oparta na rozróżnianiu przez ustawodawcę samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych, od likwidacji skutków działania inwestora z naruszeniem przepisów p.b. Tylko odnośnie do tej ostatniej materii, określającej przebieg postępowania, znajdować zastosowanie mogą przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 979/21; wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19). Konsekwencją niezakwestionowania w sposób skuteczny stanowiska Sądu I instancji, że działanie inwestora obejmujące budowę budynku gospodarczego nie może być kwalifikowane jako przypadek, do którego nawiązuje dyspozycja art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., jest stwierdzenie, że Sąd, uchylając zaskarżone postanowienie PWINB i poprzedzające je postanowienie PINB z 16 sierpnia 2022 r., nie uchybił przepisom art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 48a ust. 1 i 3 p.b. ponieważ nie mogły one stanowić podstawy prawnej skierowanego do inwestora aktu poddającego trybowi legalizacji ww. obiekt budowlany. Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania w celu wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. oparta jest na całkowicie wadliwych przesłankach, ponieważ kierowanie się w niniejszej sprawie przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia PWINB stanowiskiem prawnym Sądu nie jest równoważne "zalegalizowaniu budowy budynku gospodarczego", jak błędnie przyjął skarżący kasacyjnie. Zdaniem uczestnika postępowania, organy nadzoru budowlanego powinny na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nakazać rozbiórkę spornego budynku. Odnosząc się do przytoczonego poglądu, wypada jednakże zwrócić uwagę, że nawiązuje on do przekonania, iż zrealizowany na działce nr ew. [...] w K. budynek gospodarczy narusza wymagania prawne, a przy tym nie jest możliwe nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak formułowane stanowisko nawiązuje tymczasem do ustaleń niewynikających w żaden sposób ze zgromadzonego materiału dowodowego. Tenże, uwzględniając etap, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie wstrzymujące budowę budynku i informujące o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b., nie może być traktowany jako obejmujący informacje wystarczające do wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższa ocena czyni nieuzasadnionym również postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., skoro złamanie zasady równego traktowania stron postępowania skarżący kasacyjnie wyprowadza z faktu zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego w sposób nieuwzględniający jego interesu, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją utrudniającą dojazd do znajdującej się na niej zabudowy. Brak jest również powodów, by postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Dostrzeganą w uzasadnieniu tego orzeczenia wadliwość skarżący kasacyjnie organ wiąże z brakiem zamieszczenia w nim jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania, mających na celu wyeliminowanie uchybień będących powodem uwzględnienia skargi, a także z niewskazaniem kierunku, w którym powinno zmierzać ponowne postępowanie administracyjne dotyczące samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Jakkolwiek wskazania sądu co do dalszego postępowania powinny być konkretne i tego wymagania w pełni nie realizuje wypowiedź Sądu I instancji, która w zakresie objętym dyspozycją art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., ograniczona została wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć na względzie treść uzasadnienia wyroku, niemniej to działanie nie uniemożliwiało organom nadzoru budowlanego określenia wpływu uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim postanowienia PINB na bieg postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem p.b. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Ta ocena w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ma charakter jednoznaczny i w powiązaniu z faktem, że przedmiotem kontroli sądowej pozostawał akt podjęty na etapie wstępnym procedury legalizacyjnej, powinna być rozumiana - wobec podważenia dopuszczalności prowadzenia w stosunku do skarżącej postępowania legalizacyjnego (art. 48-49e p.b.) - jako wymuszająca traktowanie kontrolowanego przez Sąd przypadku jako "innego niż określony w art. 48 ust. 1 p.b.", a w konsekwencji zastosowanie do spornego obiektu budowlanego realizowanego nie na podstawie pozwolenia budowlanego albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) trybu naprawczego. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.