II OSK 2243/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 10/22 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 7 października 2021 r. nr SKO/I/IV/1498/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 10/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi H. T. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: Kolegium, SKO) z 7 października 2021 r. nr SKO/I/IV/1498/2021 - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 listopada 2015 r. K. s.c. z siedzibą w M. (dalej: inwestor, spółka) wystąpiła o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta Ciechanów (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 5 maja 2016 r. nr 50/2016 po ponownym przeprowadzeniu analizy oraz po uzyskaniu opinii zarządcy drogi gminnej ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (dalej też: decyzja wz). SKO decyzją z 23 czerwca 2016 r. utrzymało w mocy w/w rozstrzygnięcie. WSA w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta z 5 maja 2016 r. nr 50/2016 w części dotyczącej parametrów inwestycji: wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że przyjęte założenia są niejednolite dla wszystkich parametrów, gdyż przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej do wyliczenia wartości średniej tej elewacji nie przyjęto budynków gospodarczych, garażowych i handlowych położonych w analizowanej strefie w przeciwieństwie do wskaźnika powierzchni zabudowy, gdzie przy wyliczeniu średniego wskaźnika uwzględniono również parametry zabudowy handlowej oraz garażowej (odrzucone przy innych wskaźnikach). Owa niejednolitość kryteriów doboru nieruchomości przyjętych do analizy urbanistycznej spowodowała uchylenie w części decyzji wz, a pozostałe parametry zostały utrzymane w mocy. Wyrokiem z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2321/17 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku. Dalej, Prezydent decyzją z 3 marca 2020 r. nr WPPGN.6730.98.2015 umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z 5 maja 2016 r. nr 50/2016 w zakresie uchylonym wyrokiem WSA z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/WA 2220/16, tj. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Wyjaśniono, że nie jest możliwe ustalenie tych parametrów zgodnie z oczekiwaniami inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, SKO decyzją z 23 kwietnia 2020 r. nr SKO/I/IV/552/2020 uchyliło ją w całości i umorzyło postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta z 5 maja 2016 r. nr 50/2016. Prezydent decyzją z 13 lipca 2020 r. nr WPPGN-PP.6730.98.2015 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, pismem z 3 września 2020 r., SKO poinformowało inwestora, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem parametrów żądanych przez wnioskodawcę co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w wymiarze 0,32 oraz szerokości elewacji frontowej dla planowanego przedsięwzięcia w wymiarze 17 m z tolerancją 20%. W odpowiedzi na powyższe została wyrażona zgoda na określenie wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,22 z tolerancją do 0,05 oraz szerokości elewacji frontowej na poziomie 15 m z tolerancją do 20%. Decyzją z 1 października 2020 r. nr SKO/I/IV/977/2020 Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 13 lipca 2020 r. i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu skargi skarżącej - WSA w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2760/20 uchyliło decyzję z 1 października 2020 r. W uzasadnieniu wskazano m.in., że organ odwoławczy bez odpowiedniego uzasadnienia uznał, że wykonał w pełni zalecenia zawarte w wyroku z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta zaskarżoną decyzją z 7 października 2021 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 13 lipca 2020 r. w całości i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji tj. ustaliło wskaźnik minimalny powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - 0,17, zaś maksymalny - 0,27. Udział powierzchni biologicznie czynnej - wskaźnik minimalny wynoszący 0,25. Ustaliło szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku na poziomie 15 m, z tolerancją do 20%. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczono, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było przedmiotem dwukrotnej oceny dokonywanej przez WSA w Warszawie oraz NSA. W związku z powyższym podstawowe zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii: czy SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 7 października 2021 r. w dostateczny sposób wyjaśniło czy wykonało zalecenia wynikające z wyroku z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 w zakresie ustalenia powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Następnie sąd wojewódzki wskazał, że z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej przez mgr. inż. M. K. (dalej: analiza) wynika, że objęto nią wszelkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Wskazano, że wyznaczenie wskaźnika minimalnego na poziomie 0,17, a wskaźnika maksymalnego na poziomie 0,27, mogło zostać uznane za dopuszczalne i zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) i stanowiące wykonanie wytycznych sformułowanych w wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16. Dalej, w ocenie sądu I instancji również wartości szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, ustalone zostały prawidłowo. Wyjaśniono, że inwestor wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie 17 m z tolerancją 20%, zaś sporządzone wyniki analizy wykazały, że szerokość elewacji frontowych budynków o funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym wynosi od 8 m do 68 m (średnia wartość 24 m). Natomiast szerokość frontu działek objętych wnioskiem, od ul. [...], wynosi ok. 26 m. Zaznaczono, że inwestor zmodyfikował wniosek wnosząc o ustalenie wartości tego parametru na poziomie 15 m z tolerancją 20%, co zostało przyjęte jako zasadne - tak wskazana wielkość umożliwia posadowienie budynku mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej do 18 m - uznano je również za zgodne § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16, nakazującego ustalenie tego parametru w odniesieniu do parametrów występujących w obszarze analizowanym budynków o funkcji mieszkaniowej, tj. z wyłączeniem budynku usługowego oraz budynków stanowiących garaże. Pozostałe zarzuty skarżącej, tj. naruszenia szeregu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) polegającego na niewyjaśnieniu stanu sprawy i wadliwym uzasadnieniu decyzji, jak również przepisów prawa materialnego, m.in. dotyczącego art. 60 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez brak wskazania i potwierdzenia kwalifikacji i uprawnień osoby, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez SKO w Ciechanowie i § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia - zdaniem WSA w Warszawie - nie zostały uznane za zasadne, bowiem były już wielokrotnie ocenione przez sąd, który nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości. Wyjaśniono, że ponowna szczegółowa ocena tych zarzutów stanowiłaby naruszenie art. 153 i 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja obarczona jest w części wadą powodującą jej nieważność, jako że rozstrzyga o kwestiach ostatecznie rozstrzygniętych inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydenta z 5 maja 2016 r. nr 50/2016, w zakresie a) rodzaju zabudowy; b) funkcji zabudowy; c) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; d) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; e) wymagań związanych z przepisami Prawa budowlanego; która to wada wymagała od WSA w Warszawie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja obarczona jest w części wadą powodującą jej nieważność, jako że została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż wprowadziła nowe brzmienie pkt 3 lit. a) i b) [Warunki i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego] w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokości elewacji frontowej, czym bezpodstawnie zastąpiła ostateczne ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta z 5 maja 2016 r. nr 50/2016 zawarte w pkt 3 lit. a), d) i e) odnoszące się do nieprzekraczalnej linii zabudowy, maksymalnej wysokości elewacji frontowej oraz układu, spadku i wysokości połaci dachowych; która to wada wymagała od WSA w Warszawie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji; 3. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2760/20, w zakresie, w jakim odnosi się on do wadliwie ustanowionych w poprzedniej decyzji organu wskaźników nowej zabudowy, nierzetelnie wykonanej analizy oraz wskazuje na naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia; 4. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 oraz z 13 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/20 w zakresie, w jakim odnoszą się one do wskaźnika szerokości elewacji frontowej wskazując na konieczność wykazania czy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku oraz ustalenia czy inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych będzie zmuszony zmienić szerokość elewacji frontowej, aby odpowiednio ukształtować "głębokość" projektowanego budynku; 5. art. 153 oraz 10 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej w wyrokach WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/17 oraz z 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2760/20 w zakresie, w jakim odnoszą się one do parametru szerokości elewacji frontowej wskazując na konieczność wykazania czy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku oraz ustalenia czy inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych będzie zmuszony zmienić szerokość elewacji frontowej aby odpowiednio ukształtować "głębokość" planowanego budynku; ponadto ustalenie w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób matematyczny może mieć wpływ na parametr dotyczący szerokości budynku; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, że zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o niepełny i nierzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, tj.; analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. autorstwa mgr inż. M. K. z 18 maja 2020 r.; 7. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium wskazanych przepisów postępowania, a przez to niewyjaśnienie istoty sprawy w zakresie charakterystyki, która w rzeczywistości zmierza do budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i nie tylko większego, ale i o innych funkcjach użytkowych i nowej infrastruktury związanej z tą funkcją (dwa wjazdy, garaż podziemny, naziemne miejsca postojowe, kotłownia gazowa zlokalizowana na dachu jako maszynownia); na działkę będą prowadzić dwa wjazdy co również jest elementem nowym względem stanu zastanego, brama wjazdowa do garażu podziemnego oraz dwoje drzwi wyjazdowych; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w celu wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż według normy § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdy potrzeba zastosowania naruszonego przepisu nie wynikła w sposób dostateczny z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.; 2. art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu warunków zabudowy ustalonych w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy planowanej inwestycji oraz szerokości elewacji frontowej, które w istocie nie realizują warunków zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu wskazanej regulacji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; względnie orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, jeśli NSA uzna, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona i dopuszczalne jest orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, opłatą skarbową od pełnomocnictwa oraz kosztów kancelaryjnych wykonanych wydruków. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wystąpiono o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i budynku gospodarczo-garażowego dla działki nr [...] (obr. [...]) w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta pod znakiem WPP-PP.6730.158.2020.WK, na okoliczność wykazania istotnych wad w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania autorstwa mgr inż. M. K. z 18 maja 2020 r. Pismem z 29 sierpnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o włączenie do akt sprawy decyzji Prezydenta z 26 lipca 2022 r. nr 64/2022 wydanej na wniosek skarżącej dla działki sąsiedniej nr [...] (obręb [...]) dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego określającej takie same parametry urbanistyczne jak w skarżonej decyzji i oparte na tej samej analizie terenu, co działki wymieniane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut najdalej idący tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja rozstrzyga o kwestiach ostatecznie rozstrzygniętych inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydenta z 5 maja 2016 r. nr 50/2016, w zakresie a) rodzaju zabudowy; b) funkcji zabudowy; c) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; d) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; e) wymagań związanych z przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że decyzja SKO z 7 października 2021 r. poza kwestiami, które winny być nią rozstrzygnięte tj. wskaźnikiem minimalnym powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokością elewacji frontowej, rozstrzygnęła ponownie o kwestiach, które zostały już uregulowane decyzją z 5 maja 2016 r. nr 50/2016. Mianowicie WSA w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/17 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz organu I instancji jedynie w części, tj. w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokości elewacji frontowej. Pozostałe rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta z 5 maja 2016 r. nr 50/2016 pozostały w mocy, a skarga kasacyjna H. T. w tej części została oddalona wyrokiem NSA z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2321/17. Tymczasem SKO w zaskarżonej decyzji ponownie wskazało rodzaj zabudowy, jej funkcję, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ochronę obiektów na terenach górniczych oraz zidentyfikowało normę art. 28 ustawy Prawo budowlane. Spór zatem w zakresie tego zarzutu sprowadza się do oceny, czy te ponownie przytoczone warunki o takiej samej treści dyspozytywnej, które już uprzednio zostały zawarte w decyzji Prezydenta nr 50/2016 z 5 maja 2016 r. kreują stan res iudicata, uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że stan określany mianem res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), będący jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. występuje w sytuacji tożsamości spraw, z których jedna została już załatwiona decyzją ostateczną. Tożsamość spraw zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawach, dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego spraw (tak np. wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 341/22). Tutaj sytuacja jest zgoła inna, gdyż decyzja została wydana w tej samej sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem inwestora z 10 listopada 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy. Po pierwsze spółka nie uzyskała ostatecznej decyzji, spełniającej warunki wymienione w u.p.z.p., na podstawie której mogłaby kontynuować proces inwestycyjny i występować o pozwolenie na budowę, bowiem sprawa administracyjna była w toku wobec uchylenia decyzji wz w części. Po wtóre w zaskarżonej decyzji nie znalazły się żadne nowe postanowienia, stanowiące naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej w stosunku do pierwotnej decyzji. SKO powtórzyło bowiem ten zakres rozstrzygnięć, aby zidentyfikować swoje obecne rozstrzygnięcie, odnoszące się wszak do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] obręb [...]. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do rozbieżności tych powtórzeń. Organ przy tym trafnie powiązał rozstrzygnięcie z wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami sądów administracyjnych, aby podkreślić ciągłość postępowania i całej sprawy administracyjnej. Taka konstrukcja decyzji jest wyłącznie skutkiem realizacji normy zezwalającej sądowi wojewódzkiemu na uchylenie decyzji administracyjnej w części. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne w sprawie warunków zabudowy składa się z dwóch decyzji administracyjnych tj. pierwotnej decyzji Prezydenta nr 50/2016 z 5 maja 2016 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z 23 czerwca 2016 r. w zakresie nieuchylonym przez WSA w Warszawie (punkty opisane w sentencji wyroku WSA) oraz obecnie zaskarżonej decyzji SKO z 7 października 2021 r. Te dwa akty administracyjne załatwiają sprawę administracyjną w realiach niniejszej sprawy. Jako nieuzasadnione należało ocenić zarzuty naruszenia art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 oraz z 13 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/20. Po pierwsze zasadnie sąd wojewódzki odwołał się do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić, np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07) lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 342/05). Sąd wojewódzki prawidłowo dekodował wskazania wynikające z wyroków sądów administracyjnych i trafnie skonkludował, że kolejna analiza urbanistyczna realizuje wskazania w nich zawarte, a poczyniony w oparciu o tę analizę stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Kluczowe w tej sprawie było zastosowanie wadliwej metodyki i niespójnego kryterium w zakresie wszystkich parametrów w poprzednio sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy. Sąd wojewódzki w wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 ustalił, że w przypadku szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki do porównania przyjęto jedynie zabudowę mieszkaniową, odrzucono natomiast budynki handlowe, gospodarcze oraz przede wszystkim garaże. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono posiłkując się nieruchomościami zabudowanymi nie tylko budynkami mieszkalnymi, lecz także budynkiem handlowym oraz owymi garażami. Wówczas wskaźnik ten ustalony został na poziomie: minimalny – 0,12 oraz maksymalny - 0,48. Po sporządzeniu nowej analizy urbanistycznej i uwzględnieniu w niej wytycznych WSA w Warszawie, wskaźnik ten wyniósł: minimalny - 0,17, natomiast maksymalny – 0,27. Intensywność planowanej zabudowy mieszkaniowej została dostosowana obecnie do występującej w terenie zabudowy mieszkaniowej, po odrzuceniu nieruchomości zabudowanych garażami oraz budynkiem usługowym. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej. Po uwzględnieniu prawidłowo wyznaczonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy szerokość ta uległa zmniejszeniu do 15 m z tolerancją 20%, z pierwotnie wyznaczonych 17 m z tolerancją 20%. Analiza autorstwa mgr inż. M. K. z 18 maja 2020 r. w pełni realizuje wskazania zawarte w uprzednich wyrokach i nie można przypisać zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ przeanalizował kluczowy w sprawie dowód oraz adekwatnie do danych wynikających z analizy ustalił zakwestionowany uprzednio wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, ograniczając istotnie jego "widełki" oraz przyjął nowe wyliczenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, że SKO przeanalizowało sprawę w zakresie wyznaczonym wyrokami wydanymi w tej sprawie. Dalej odniosło się szczegółowo do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r. i ustalenia te należy podzielić. Otóż rację ma SKO, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane konkretne parametry zabudowy i techniczne warunki. Również kwestia szerokości elewacji frontowej jako skutku uchylenia decyzji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, została prawidłowo ustalona i oceniona (str. 9 zaskarżonej decyzji). Sąd wojewódzki oddalając skargę wszystkie te zagadnienia rzeczowo omówił. Jako bezprzedmiotowy należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zakresie dwóch wjazdów, garażu podziemnego, naziemnych miejsc postojowych kotłowni gazowej, gdyż powyższe ustalenia nie były przedmiotem zaskarżonej decyzji. Decyzja ta odnosi się wyłącznie do parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Powyższy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia jest wynikiem poprzednio wydanych wyroków sądów administracyjnych. Jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wynikający z analizy urbanistycznej średni wskaźnik to 0,22. Z decyzji wynika, że wskaźnik ten przyjęto jako minimalny i maksymalny odpowiednio na poziomie: 0,17 oraz 0,27. Tym samym proporcjonalnie oscylują one wokół średniego poprzez dopuszczenie zarówno mniej zintensyfikowanej zabudowy (0,17), jak również bardziej (0,27). Znajduje to uzasadnienie w analizie, w której wyjaśniono, że proponowany zakres mieści się w granicach wskaźników zabudowy występujących w obszarze analizy i jednocześnie daje inwestorowi pewną swobodę na etapie projektu architektoniczno-budowlanego. Argumentacja powyższa znajduje odzwierciedlenie w tabeli zawartej w owej analizie, w której wskaźniki zabudowy są mocno zróżnicowane, choćby minimalny - 0,12, ale także 0,32, 0,25, 0,31, 0,29. Został zatem zachowany podstawowy wskaźnik na poziomie średniego, z możliwością odstępstw w obydwie strony. Analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) - vide wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Z dokumentu tego wynika zasadność przyjęcia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w widełkach. Dowód ten nie został zakwestionowany zarówno co do przyjętej metodyki, jak i doboru nieruchomości i tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia parametrów zabudowy w granicach zakreślonych uprzednimi wyrokami. . Kluczowym kryterium przy ustalaniu warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta skonfigurowana jest z prawem osoby dysponującej tytułem prawnym do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Owo uprawnienie do zagospodarowania terenu doznaje ograniczeń właśnie w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy prawa inwestora nie są nieograniczone, muszą one bowiem pozostawać w zgodzie z wartością publiczną, jaką jest zachowanie ładu przestrzennego. Instrumentem temu służącym jest m.in. sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, uregulowany przepisami rozporządzenia. Zdaniem NSA przyjęte parametry będące przedmiotem decyzji SKO z 7 października 2021 r. zapewniają zachowanie owej zasady dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze, NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.