II OSK 661/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 lipca 2023 r., znak SKO.ZP/415/165/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1245/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 14 lipca 2023 r. znak SKO.ZP/415/165/2023 oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 14 czerwca 2023 r. znak WPP-III.6730.20.2023 o ustaleniu warunków zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teksty jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera kompleksowych i szczegółowych ustaleń co do kluczowych dla sprawy parametrów wysokości zabudowy i geometrii dachów budynków. Zdaniem Kolegium w części graficznej analizy szczegółowo przedstawiono wysokość zabudowy w obszarze analizowanym, wskazując wysokości poszczególnych budynków ("h") oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tychże budynków ("ho"), jak również przedstawiając w sposób graficzny geometrię dachów wszystkich budynków w analizowanym obszarze. W konsekwencji, stan zagospodarowania w obszarze analizowanym, w tym odnośnie wysokości zabudowy i geometrii dachów, został ustalony w sposób prawidłowy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji, w sytuacji gdy organy dokonały właściwej subsumcji przepisów, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny, w tym odnośnie ustaleń co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów. Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 7 i § 8 r.MI. Kolegium podnosi w tym zakresie, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna nie zawierała kompleksowych i szczegółowych ustaleń co do kluczowych parametrów wysokości zabudowy i geometrii dachu, podczas gdy, zdaniem Kolegium, w części graficznej analizy szczegółowo przedstawiono te dane, co miało świadczyć o prawidłowym ustaleniu stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek Kolegium słusznie podnosi, że część graficzna analizy urbanistycznej, w postaci mapy znajdującej się na karcie 113 (także 189) akt administracyjnych organu pierwszej instancji, zawiera pewne adnotacje dotyczące wysokości budynków ("h") oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ("ho") dla poszczególnych obiektów w obszarze analizowanym, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie konwaliduje zasadniczych braków analizy, na które trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Istotą problemu, który prawidłowo zidentyfikował Sąd pierwszej instancji, nie jest bowiem sam fakt braku jakichkolwiek danych liczbowych, lecz mankament opracowania urbanistycznego polegający na tym, że właściwa analiza tych danych, w szczególności w odniesieniu do spornych parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu planowanej inwestycji, nie została faktycznie przeprowadzona przez autora analizy urbanistycznej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w części tekstowej analizy (karty 141-155 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), brakuje szczegółowych odniesień do konkretnych obiektów i ich parametrów w obszarze analizowanym, a wnioski dotyczące wysokości zabudowy i geometrii dachu zdają się wyrażać przyjęte niejako z góry założenie o konieczności zachowania parametrów budynku skarżącej [...] sp. z o.o. na dotychczasowym poziomie, tj. sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. Taki sposób procedowania nie odpowiada wymogom rzetelnej analizy urbanistycznej, która powinna stanowić czytelne i weryfikowalne opracowanie dotyczące istniejącego zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jest wydawana na podstawie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Rola urbanisty nie sprowadza się jedynie do "matematycznego" przeniesienia istniejących parametrów do projektu decyzji. W przypadkach spornych, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 r.MI.) oraz geometrii dachu (§ 8 r.MI.), niezbędna jest specjalistyczna wiedza i ocena urbanisty. § 7 ust. 4 r.MI. dopuszcza nawet wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, niż wynikająca z zasady przedłużenia krawędzi zabudowy sąsiedniej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z kolei § 8 r.MI. nakazuje ustalenie geometrii dachu "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co również wymaga interpretacji i oceny urbanistycznej, a nie jedynie powielenia istniejących rozwiązań. Brak pogłębionej, analitycznej wypowiedzi urbanisty w części tekstowej analizy, odnoszącej się do konkretnych danych z obszaru analizowanego i uzasadniającej przyjęte rozwiązania w kontekście ładu przestrzennego, stanowi istotną wadę, której nie sanuje samo umieszczenie pewnych danych liczbowych na mapie. Decyzja o warunkach zabudowy, zwłaszcza jeśli ma być negatywna dla wnioskodawcy, musi opierać się na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, który został wnikliwie przeanalizowany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Dodać można, że nawet dane zawarte na wskazanej przez Kolegium mapie do analizy nie są w pełni kompletne. Przykładowo, dla budynku na działce nr [...] (ul. [...]) zabrakło oznaczeń wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podobnie dla budynku na działce nr [...] (ul. [...]) podano wysokość budynku, lecz pominięto informację o wysokości elewacji. Brak danych dotyczy też budynku na działce nr [...] przy ul. [...], która częściowo znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Zgodnie z utrwaloną praktyką, nieruchomości objęte częściowo obszarem analizy powinny być uwzględniane w jej ramach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tu przykładowe zastrzeżenia odnośnie danych uwidocznionych na mapie analizy, na którą powołało się Kolegium. Niemniej już one ukazują braki tego opracowania i potwierdzają, że w niniejszej sprawie pożądane jest kompleksowe zebranie danych o zabudowie i następnie dokonanie ich oceny przez urbanistę. Jest to tym bardziej ważne, że choćby zabudowa na działkach nr [...] i nr [...], charakteryzująca się dachami płaskimi i potencjalnie wyższą elewacją frontową, mogłaby mieć znaczenie dla wszechstronnej oceny możliwości realizacji inwestycji skarżącej [...] sp. z o.o. Wszystkie opisane tu okoliczności unaoczniają i potwierdzają tezę Sądu pierwszej instancji o niekompletności przeprowadzonej analizy. W konsekwencji, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że analiza urbanistyczno-architektoniczna była wadliwa, gdyż nie zawierała kompleksowych i szczegółowych ustaleń co do kluczowych dla sprawy parametrów, uznać należy za prawidłowe. Słusznie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił średnią wysokość zabudowy na poziomie ok. 9 m, skoro brak jest w części opisowej analizy szczegółowego wywodu w tym zakresie, opartego na danych z tabeli czy mapy. Jakkolwiek Kolegium w skardze kasacyjnej przedstawia własne wyliczenia tej średniej, to jednak takie obliczenia powinny być dziełem urbanisty i znaleźć odzwierciedlenie w wynikach analizy. Przechodząc do oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nieprawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, w tym ustalenia co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów, należy stwierdzić, że jest on pochodną omówionego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skoro bowiem, jak wykazano, analiza urbanistyczna, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, była dotknięta istotnymi brakami, to nie można uznać, że organy dopełniły obowiązków wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Wadliwość podstawowego dokumentu, jakim jest analiza, rzutuje na prawidłowość całego postępowania wyjaśniającego i podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym, konkluzja Sądu pierwszej instancji o naruszeniu wskazanych przepisów postępowania była uzasadniona. Postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy, szczególnie w tak ocennej materii jak parametry zabudowy, musi być prowadzone w sposób wnikliwy, począwszy od etapu sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia faktyczne organów obu instancji, oparte na niekompletnej i nierzetelnej analizie, nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do wydania prawidłowej decyzji. Należy podkreślić, że celem postępowania nie jest automatyczna ocena wniosku inwestora, lecz ustalenie, czy i jakie warunki zabudowy mogą być określone dla danej inwestycji w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym z zasadą dobrego sąsiedztwa i z uwzględnieniem ładu przestrzennego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora, bądź ustalenie ich w sposób odmienny niż przez niego oczekiwany, musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonej i uzasadnionej analizy urbanistycznej przygotowanej z udziałem osoby posiadającej stosowne do tego przygotowanie (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ten wymóg nie został spełniony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika [...] sp. z o.o. za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).