II OSK 224/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F. i H.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 941/22 w sprawie ze skargi E.F. i H.F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 6 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.67.2022.AN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 941/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę H.F. i E.F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 6 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.67.2022.AN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 20 stycznia 2022 r. H.F. i E.F. (inwestorzy) wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego (PINB lub organ I instancji) o zalegalizowanie obiektu budowlanego w postaci lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Do pisma załączono: mapę do celów projektowych, zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydruk księgi wieczystej nr [...]. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 941/22 kolejno wskazano, że PINB postanowieniem z 21 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania lokalu gastronomicznego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], powołując się na art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.). W jego uzasadnieniu podniesiono, że wystąpiła przeszkoda do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie określonym wnioskiem. Mianowicie wskazano, że uprzednio PINB decyzją nr 103/Kn./2018 z 5 września 2018 r. nakazał inwestorom wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego przedmiotowego lokalu gastronomicznego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŚWINB z 2 listopada 2018 r., nr WINB-WOA.7721.514.2018.MW. Z kolei WSA w Gliwicach wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., II SA/Gl 1063/18, oddalił skargę inwestorów (orzeczenie stało się prawomocne z dniem 29 sierpnia 2019 r.). Organ I instancji poinformował ponadto, że w związku z niewykonaniem powyższego obowiązku zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania zobowiązania. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w zażaleniu na powyższe postanowienie PINB wniesiono o zmianę zakwestionowanego postanowienia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W motywach zażalenia podniesiono, że PINB nie uwzględnił faktu zmiany Prawa budowlanego zmierzającej do ułatwienia legalizacji samowoli budowlanej oraz istotnej zmiany przepisów prawa lokalnego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która czyni opisaną inwestycję za zgodną z miejscowym planem. Pełnomocnik żalących się wskazał także, że obiekt nadal istnieje. 2.4. Dalej w wyroku II SA/Gl 941/22 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 6 maja 2022 r. ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Organ wojewódzki przychylił się do stanowiska PINB, że w sprawie zaistniały podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania. Faktu tego nie zmienia nowelizacja Prawa budowlanego przeprowadzona ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 – dalej ustawa zmieniająca). Jak bowiem wskazano, z ustawy tej wynika, że wszczęte i niezakończone postępowania dotyczące samowoli budowlanych prowadzi się w oparciu o przepisy w dotychczasowym brzmieniu. W ocenie ŚWINB, nie można tym samym wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Tymczasem, jak zaznaczył ŚWINB, w stosunku do spornego obiektu budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne, w którym zapadło ostateczne rozstrzygnięcie nakazujące jego rozbiórkę, które również zostało poddane kontroli sądowej, a zapadły wyrok stał się prawomocny. W tej sytuacji nie ma prawnej możliwości, aby w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu wszcząć postępowanie legalizacyjne, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta. 3.1. W skardze do WSA w Gliwicach na powyższe postanowienie ŚWINB, pełnomocnik skarżących wniósł o jego zmianę i orzeczenie co do istoty, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 25 ustawy zmieniającej oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. 3.2. ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. 4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji sama zmiana stanu prawnego związanego, czy to z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, czy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie otwiera co do zasady drogi do wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej legalizacji lokalu gastronomicznego, którego nakazano rozbiórkę. Takiego prawa bowiem nie wprowadzają przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej. Prawa do tego rodzaju działania nie daje również wskazywany przez pełnomocnika art. 25 ustawy zmieniającej. 4.3. Sąd wojewódzki uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. dla wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego lokalu gastronomicznego. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – H.F. i E.F. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. 5.3. W oparciu o powyższy zarzuty skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia; obciążenie organu administracji publicznej kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 5.4. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie sposób się zgodzić, że z chwilą zmiany regulacji prawa miejscowego i uzyskania przez skarżących zaświadczenia, że budowa przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], mamy do czynienia z tą samą sprawą. Wskazują, że w poprzednim postępowaniu skarżący nie posiadali takiego zaświadczenia, co doprowadziło do wydania decyzji o rozbiórce. Twierdzą, że w nowych okolicznościach brak podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik postępowania. 5.5. Na wyznaczoną w sprawie rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. 6.3. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., z którego wynika m. in., że gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Trafnie ocenił sąd a quo, że nie było sporne, iż w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego, którego dotyczyło żądanie inwestorów jego zalegalizowania, zapadła uprzednio prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki. To sprawia, że kwestia zalegalizowania samowoli budowlanej dotyczy takiego obiektu budowlanego, co do którego w obrocie prawnym istnieje nie tylko ostateczna, ale i zarazem prawomocna decyzja administracyjna. Żądanie inwestorów dotyczy przeto sprawy, która już została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, orzekaniu po raz wtóry stoi zatem na przeszkodzie norma z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. 6.4. Nie jest zatem trafne upatrywanie przez skarżących kasacyjnie, że zmiana treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprzednio uniemożliwiającego zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej, usprawiedliwiać ma zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. i wykluczać, aby zastosowanie tego przepisu przez organy było uzasadnione. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie stosował, oddalając skargę. 7. Z tych wszystkich przyczyn i działając w myśl art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalono.