VII SA/Wa 762/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant: specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej ,,S." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. nr KOC/6463/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej ,,S." w W. kwotę 997 zł (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. nr KOC/6463/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] (dalej: "Skarżąca")", od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 października 2022 r. nr 132/ŚRO/22, w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku ambasady z częścią mieszkalną, garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, planowaną na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy Ś. m.st. Warszawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 11 października 2022 r. nr 132/ŚRÓ/22 wydaną po rozpatrzeniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 czerwca 2022 r., Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku ambasady z częścią mieszkalną, garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, planowaną na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy Ś. m.st. Warszawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; 2) art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, błędne ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych mających zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dowolną ocenę podstaw i przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, jak również niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonego postanowienia; 3) pkt 10 b) załącznika nr 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. z UE 32011L0092) w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353) w zw. § 3 ust. 1 pkt 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez błędne założenie i niezbadanie czy zachodzi potrzeba sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W uzasadnieniu Skarżąca skoncentrowała się przede wszystkim na naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, wskazując m. in., że parametr szerokości elewacji frontowej został ustalony wyłącznie w maksymalnej wartości 37 m i to samo dotyczy parametru wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej, która została ustalona w wartości maksymalnej 12 m z możliwością realizacji zwyżki do maksymalnie 16 m. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję wydając powołaną na wstępie decyzję z 31 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło obszernie stan prawny, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, opisując m. in. przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało także jaki jest cel takiego postępowania oraz jakie zasady dotyczą wyznaczania obszaru analizowanego. Stwierdziło, że Prezydent m. st. Warszawy poprzedził wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy przeprowadzeniem takiej analizy zgodnie z przepisami. Wskazało, że obszar inwestycji położony jest w centrum miasta, w północno-wschodniej części obszaru wolnostojącej, niskiej zabudowy dyplomacji (ambasady, placówki dyplomatyczne, konsulaty). Graniczy z zadrzewionym ciągiem spacerowym Kanału P. - Aleja [...] oraz obszarem osiedla wielkopłytowych bloków mieszkalnych ze średniowysoką zabudową mieszkaniową wielorodzinną z uzupełniającą niską zabudową usługową. W ocenie SKO przeprowadzona analiza wskazała, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie kontynuacji funkcji, jak również cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a co się z tym wiąże dopuszczalne jest planowane zamierzenie opisane we wniosku zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i argumentów Skarżącej SKO stwierdziło należy, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego nie budzi zastrzeżeń, a Skarżąca nie przekonała Kolegium, iż doszło do naruszenia przez organ I instancji zasady zaufania do władzy publicznej. Odnosząc się do uciążliwości zapachowej uznało, że zarzut ten nie podlega ocenie na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w niniejszym przypadku nie istnieje potrzeba sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji SKO z 31 stycznia 2023 r. naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; 2. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, błędne ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dowolną ocenę podstaw i przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, jak również niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji; 3. pkt 10 b) załącznika nr 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE 32011L0092) w związku z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust.3 u.p.z.p oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r., (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) - poprzez błędne założenie i niezbadanie, czy zachodzi potrzeba sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zaprezentowanych zarzutów, ponawiając część z tych, które zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała dodatkowo, że SKO w ogóle nie odniosło się do parametrów elewacji fontowej, która została ustalona wyłącznie w wartości maksymalnej 37 m oraz do wysokości górnej elewacji frontowej, która również została ustalona w wartości maksymalnej 12 m z możliwością zwyżki do 16 m. Zwróciła uwagę, że organ lakonicznie stwierdził, że zarzuty są niezasadne i nie zachodzi potrzeba sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie Skarżącej SKO w co najmniej niedostatecznym stopniu uzasadnił przesłanki swojego rozstrzygnięcia. Brak jest bowiem w treści uzasadnienia wystarczającego wyjaśnienia zasadności planowanej inwestycji na wskazanym terenie. Zwróciła uwagę, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, zaś treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Skarżąca zauważyła, że w dalszym ciągu, nie wie, dlaczego wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś zaskarżona decyzja nie poddaje się merytorycznej weryfikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a., a także art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zgodzić się ze Skarżącą, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera podstawowych elementów opisanych w tej regule kodeksowej. Z powołanego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle ugruntowanego i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nie budzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia powinno zawierać prawidłowo przedstawiony stan faktyczny, przytoczenie podstawy prawnej oraz wyjaśnienie przesłanek i motywów, jakimi kierował organ, a dodatkowo w przypadku decyzji organu II instancji konieczne jest odniesienie do zarzutów zawartych w odwołaniu strony. W pierwszej kolejności uzasadnienie musi zawierać przedstawienie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, gdyż jest to konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1571/21, LEX nr 3398563, wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 736/21, LEX nr 3355601). Ponadto uzasadnienie powinno określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. A zatem to z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt I GSK 431/21, LEX nr 3258240). W orzecznictwie wskazuje się również, że uzasadnienie decyzji odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Wyłącznie zatem prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Sąd nie może w tym zakresie zastępować organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga także, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż tylko wówczas może ją prawidłowo ocenić. Braki uzasadnienia decyzji we wskazanym zakresie uniemożliwiają więc dokonanie takiej oceny (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 3071/18, LEX nr 3280291, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2858/21, LEX nr 3111612). Dodatkowo w postępowaniu odwoławczym prawidłowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia świadczy o realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro bowiem wydanie decyzji przez organ II instancji musi być wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a zatem wykonania kontroli instancyjnej ale ponadto rozstrzygnięciem ponownie o istocie sprawy, to organ nie może uchylić się od tego obowiązku, gdyż narusza to wprost zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. Szczególnie jest to widoczne w przypadku, gdy organ II instancji nie odnosi się, bądź też odnosi zdawkowo i lakonicznie do zarzutów zawartych w odwołaniu. Strona bowiem nie ma w takim przypadku żadnej wiedzy o sposobie rozpoznania jej odwołania, poza samym rozstrzygnięciem. Dlatego w orzecznictwie akcentuje się także, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem tego organu jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów strony co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 178/21 LEX nr 3167959). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy ocenić, że zaskarżona decyzja SKO z 31 stycznia 2023 r. nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano wprawdzie zwięźle stan faktyczny i przytoczono obszernie obowiązujący stan prawny regulujący zasady wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy, jednakże uczyniono to w sposób bardzo ogólnikowy i w oderwaniu od realiów rozstrzyganej sprawy. W szczególności SKO praktycznie w ogóle nie zawarło motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Poza bardzo lapidarnymi i ogólnikowymi stwierdzenia wskazującymi, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a strona nie przekonała SKO, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, uzasadnienie nie zawiera praktycznie żadnej argumentacji odnoszącej do planowanej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, że w rozstrzyganej sprawie organ I instancji, czyli Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na wniosek Miasta Stołecznego Warszawy, w imieniu którego występuje. Wprawdzie z dominującej linii orzeczniczej wynika, że brak jest w takim przypadku przesłanek do wyłączenia organu od orzekania, to jednak zważywszy na charakter sprawy tym istotniejsze jest dołożenie należytej staranności w rozpoznaniu odwołania. Strona bowiem musi mieć świadomość, że jej odwołanie zostało rzeczywiście rozpoznane, a organ odwoławczy nie ograniczył się do powielenia stanowiska organu I instancji, lecz podszedł z należytą starannością do zarzutów zawartych w jej odwołaniu. W przeciwnym wypadku strona może odnieść wrażenie, że całe postępowanie nosi jedynie pozory powtórnego rozpoznania sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO brak jest odniesienia do ww. zarzutów, w szczególności do powtarzanego przez stronę problemu parametrów elewacji fontowej, w wartości maksymalnej 37 m oraz wysokości górnej elewacji frontowej, również w wartości maksymalnej 12 m z możliwością zwyżki do 16 m. Skarżąca w istocie nie ma zatem możliwości zapoznania się z motywami, którymi kierowało się SKO i w istocie rzeczy wiedzy, dlaczego na danym terenie ustalono takie, a nie inne parametry dla budowy budynku ambasady z częścią mieszkalną, garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą. SKO ograniczyło się wyłącznie do wskazania, jaka zabudowa znajduje się na terenie objętym analizą urbanistyczną i oceny, że sama analiza została sporządzona zgodnie z prawem. Dla ustalenia najważniejszej przesłanki, jaką jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. jest to wysoce niewystarczające. Ponadto SKO zbyt lakonicznie odniosło się do zarzutu Skarżącej dotyczącego ewentualnej potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodzić się należy ze skarżącą, że zaskarżona decyzja SKO nie poddaje się kontroli merytorycznej, zaś rzeczą Sądu nie jest zastępowanie organu administracji publicznej. Obowiązkiem SKO będzie ponowne rozpoznanie odwołania Skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 października 2022 r. nr 132/ŚRO/22 i wydanie decyzji odpowiadającej warunkom wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności SKO odniesie się do zarzutów Skarżącej w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. uwzględniając konkretne parametry wnioskowanej zabudowy oraz pozostałe fakty wynikające ze stanu sprawy i analizy urbanistycznej. Ponadto SKO uzasadni w sposób prawidłowy dlaczego planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).