II OSK 2183/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. T. G. i I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1105/19 w sprawie ze skarg K. T. G. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1105/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. T. G. i I. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] nakładają na K. T. G. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], w terminie sześciu miesięcy od dnia kiedy decyzja ta stanie się ostateczna, wskazanych w ocenie technicznej, sporządzonej przez mgr inż. K. W. Nakazane prace miały polegać na: 1. wykonaniu opaski wokoło budynku; 2. uzupełnieniu od strony północno-wschodniej pokrycia dachu, wykonaniu brakujących obróbek blacharskich rynien i rur spustowych, tak aby nie zalewać działki sąsiedniej; 3. wyregulowaniu i wzmocnieniu więźby dachowej w środkowej części kalenicy; 4. sprawdzeniu wzmocnienia ławy fundamentowej, jeżeli jego brak, to należy podbić beton odcinkami nie dłuższymi niż 1 m, stosując poduszki o przekroju 50 x 50cm; 5. dociepleniu dwóch ścian zewnętrznych wykonanych z pustaka żużlobetonowego płytami styropianowymi o grubości 15 cm, stosując metodę lekko-mokrą (z uwagi na usytuowanie budynku ścianą szczytową w działce sąsiedniej należy docieplić ją od wewnątrz jako wentylowaną wełną mineralną o grubości 10 cm); 6. naciągnięciu warstwą kleju i siatki polipropylenowej powierzchni mineralnej tynku cienkowarstwowego o zbliżonej fakturze do już istniejącego, w celu uzyskania jednorodności całości elewacji należy pomalować farbą sylikonową oraz 7. dociepleniu części cokołowej do głębokości 1 m poniżej terenu istniejącego polistyrenem ekstrudowanym o grubości 5 cm, zabezpieczeniu warstwą folii kubełkowej w części podziemnej, na części nadziemnej cokołu wykonać tynk cokołowy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obie skarżące. K. T. G. zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością. Zdaniem skarżącej wadliwie oparto decyzję na złożonej uprzednio do akt opinii technicznej, zweryfikowanej oględzinami w sytuacji, gdy skarżąca wskazała, że od chwili sporządzenia tej opinii i oględzin do czasu wydania decyzji dokonała wielu niezbędnych prac budowlanych. K. T. G. podkreśliła też, że w świetle przywołanych przepisów K.p.a. organ ma obowiązek oparcia wszelkich ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych dowodów, 2. art. 105 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację polegającą na nieuwzględnieniu przy badaniu sprawy przesłanki "nie naruszania interesu społecznego" i słusznego interesu jednostki (skarżącej). Wskazując na powyższe K. T. G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Drugą skargę kasacyjną wniosła właścicielka nieruchomości sąsiedniej I. K. . Jej zdaniem zaskarżony wyrok narusza: 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji mimo, że obarczona jest wadą trwałej niewykonalności, polegającej na braku faktycznych i prawnych możliwości przeprowadzenia robót naprawczych, których skutkiem byłoby trwałe naruszenie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 193 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 z późn. zm., dalej "K.k.") poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, że jej wykonanie doprowadziłoby do wdarcia się na ogrodzony teren nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wbrew woli jej współwłaścicieli celem jej trwałego zabudowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo dokonania przez organy administracji publicznej błędnej oceny materiału dowodowego, której skutkiem było podjęcie decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. Skarżąca przedstawiła też zarzut błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzekania w niniejszej poprzez nieuznanie, że roboty budowlane orzeczone decyzjami organów nadzoru budowlanego obejmować będą również teren działki nr [...] oraz poprzez nieuznanie, że ściana zewnętrzna budynku znajduje się w całości na tej działce. Wskazując na powyższe I. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo jej uchylenie. Jako ewentualny złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej K. T. G. nie są trafne. W pierwszym zarzucie wymieniona skarżąca wskazała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, co w gruncie rzeczy dotyczy nie uwzględnienia aktualizacji stanu spornego budynku w toku orzekania przez organ, to jest nie wzięcia pod uwagę prac przeprowadzonych przez skarżącą po sporządzeniu opinii technicznej i po oględzinach obiektu. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że obowiązkiem organu administracji jest ustalić stan faktyczny na datę wydania decyzji. Jednakże jednocześnie należy podkreślić, że wysunięcie zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez organ (w tym przypadku nie przeprowadzenia dowodów w celu aktualizacji ustaleń dotyczących stanu budynku) powinno być skonkretyzowane. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. T. G. akcentowała, że pomiędzy datą sporządzenia oceny technicznej i oględzinami a datą wydanej decyzji upłynął znaczny okres czasu. Organ natomiast nie zaktualizował swojej wiedzy na temat stanu budynku. Skarżąca zaznaczyła, że w tym czasie "wykonała szereg robót związanych ze stanem technicznym swojego budynku mieszkalnego, w tym wykonała roboty wskazane przez mgr. inż. K. W. , które w świetle prawa były możliwe do wykonania". Nie sprecyzowała jednak, jakie roboty wykonała i kiedy dokładnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odpowiedzi na tak przedstawioną argumentację wyjaśnił, że skarżąca nie udokumentowała, że na datę orzekania w sprawie stan budynku był, za sprawą przeprowadzonych przez nią robót budowlanych, odmienny od przyjętego przez organy. Zarazem zastrzegł, że "jeżeli nawet część nakazanych robót wykonała po myśli ekspertyzy wcześniej niż wydano w tym przedmiocie nakaz, to oznaczałoby to li tylko to, że pozostało jej do wykonania mniej z nałożonych obowiązków". W skardze kasacyjnej K. T. G. konsekwentnie ponowiła powyższy zarzut, jednak ograniczyła się do jeszcze bardziej lakonicznego stwierdzenia, że "od chwili wydania ww. opinii i przeprowadzenia oględzin do czasu wydania decyzji dokonała wielu niezbędnych prac budowlanych". W uzasadnieniu jeszcze raz powtórzyła, że "pominięta została okoliczność dokonania przez Skarżącą prac budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]". Naczelny Sąd Administracyjny poczytuje rozważany zarzut skarżącej za nieprzekonująco umotywowany. Warunkiem uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast z perspektywy Sądu pierwszej instancji, uwzględnienie skargi nastąpić może, gdy Sąd zidentyfikuje naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W interesie K. T. G. było wykazanie, w jakim zakresie organ zaniechał aktualizacji wiedzy na temat stanu faktycznego nieruchomości objętej nakazem prac naprawczych i opisanie w dlaczego realnie nakaz przeprowadzenia prac był nieadekwatny. Skarżąca tego nie uczyniła. Z kolei składając skargę kasacyjną za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, jeżeli uznawała powyższą kwestię za ważną, jej obowiązkiem było przytoczenie stosownej podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Pomimo to, w skardze kasacyjnej znajdujemy tylko ogólne twierdzenia na temat rzekomo wykonanych prac. Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi, że skarżąca nie podjęła jakichkolwiek działań w kierunku poprawy stanu technicznego budynku przed wydaniem decyzji, lecz przede wszystkim chciałby podkreślić, iż nie znajduje podstaw, aby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji (i pośrednio organom) naruszenie prawa, skoro skarżąca konsekwentnie, nawet w zarysie, nie wyjaśnia i nie precyzuje, jakich okoliczności organ administracji przed wydaniem decyzji miał nie uwzględnić. Zarzut naruszenia art. 105 § 2 K.p.a. jest bezzasadny. Wycofanie przez skarżącą inicjatywy prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."), co do którego ustalono obiektywnie, że jest on w nieodpowiednim stanie technicznym, nie dawało podstawy do umorzenia postępowania. W takim przypadku odstąpienie organów nadzoru budowlanego od działania byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Oznaczałoby bowiem lekceważenie następstw nieodpowiedniego stanu budynku, a więc stanu, który w bliższej lub dalszej perspektywie może rodzić zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Skądinąd podkreślić trzeba, że postępowania z art. 66 P.b. nadzór budowlany jest obowiązany prowadzić z urzędu, więc tym bardziej wycofanie przez określoną osobę prośby o taką interwencję nie może być postrzegane jako "wystąpienie" skuteczne w rozumieniu art. 105 § 2 K.p.a. Nieusprawiedliwiona jest także skarga kasacyjna I. K. . Wymieniona skarżąca przedstawia poważne zarzuty twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był uznać zaskarżoną decyzję wręcz za nieważną (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jako że ta jej zdaniem rażąco narusza prawo: jest trwale niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), a nawet w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy I. K. są zbyt daleko idące. Prawdą jest, że prace przy budynku na działce [...] nakazane kwestionowaną decyzją będą wymagały wejścia na działkę [...] należącą właśnie do I. K. oraz wykonania prac w jej obrębie. Skarżąca ma zastrzeżenia do tego, że o ile jeszcze sam dostęp do jej działki można usprawiedliwić (art. 47 ust. 2 P.b.), to nie może ona zgodzić się z następstwem decyzji jakim jest trwałe zajęcie części jej działki "z przeznaczeniem na opaskę, tynk oraz ocieplenie fundamentów". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela spojrzenia skarżącej na skutki decyzji. W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z budynkiem na działce [...], którego jedna ze ścian (kierunek północno-zachodni) znajduje się w granicy z działką [...], a nawet (wedle zebranych dowodów) z częściowym jej przekroczeniem. Kwestia położenia budynku w taki sposób może być zagadnieniem wymagającym uregulowania w sporze cywilnym. Faktem jest natomiast, że mamy do czynienia z budynkiem i tenże posadowiony jest w taki a nie inny sposób. Jego położenie nie powoduje, że nie podlega on reżimowi prawa administracyjnego – budowlanego. W szczególności przestrzenna relacja obiektu budowlanego w stosunku do granicy działki sąsiedniej nie powoduje, że organy nadzoru budowlanego pozbawione są kompetencji do podjęcia działań właściwych prawu budowlanemu dotyczących zwłaszcza bezpieczeństwa jego użytkowania. W niniejszej sprawie sporny budynek na działce [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co musiało skutkować podjęciem określonych działań nadzoru budowlanego, adekwatnych do dokonanych ustaleń. Powiatowy Inspektor uwzględnił, że budynek znajduje się w obrębie działki sąsiedniej, stąd też ścianę szczytową budynku nakazano, z uwagi na takie usytuowanie, docieplić od wewnątrz jako wentylowaną wełną mineralną o grubości 10 cm. Inne czynności naprawcze nie mogły być, ze względów technicznych, wykonane w technologii "nieinwazyjnej" dla przestrzeni sąsiada na gruncie i ponad nim. Dotyczy to opaski wokoło budynku oraz docieplenia części cokołowej do głębokości 1 m poniżej terenu istniejącego polistyrenem ekstrudowanym o grubości 5 cm. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te ostatnie nakazane przez organ działania nie mogą być postrzegane w kategoriach działań niewykonalnych, a już tym bardziej czynów zabronionych. Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.) właściciel może korzystać z rzeczy "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". W rozważanym przypadku to właśnie ustawa Prawo budowlane – która nakazuje utrzymywać i użytkować obiekty budowlane w sposób zapewniający między innymi ich bezpieczeństwo (art. 61 P.b.), a organom nakazuje reagować w razie zaniedbanie tego obowiązku (art. 66 P.b.) – dozwala, a nawet wymusza określone działania w odniesieniu do obiektów budowlanych, chociażby wykonywane czynności miały mieć miejsce na w obrębie cudzej własności. Innymi słowy, w przypadku, gdy ze względu przykładowo na bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego zachodzi konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w jego stanie technicznym w obrębie działki sąsiedniej, to właściciel tej działki sąsiedniej nie może sprzeciwić się przeprowadzeniu takich (niezbędnych) prac, zwłaszcza gdy są one nakazane jako pilne przez nadzór budowlany. Jeżeli natomiast powstanie jakichś elementów obiektu budowlanego naruszać będzie jego prawo własności, wówczas w zależności od okoliczności mogą przysługiwać mu określone roszczenia ze sfery prawa cywilnego. Przedstawiony przez I. K. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. także nie jest zasadny. Twierdzi ona, że nie uwzględniono w toku orzekania przez organy, a następnie wyrokowania przez Sąd, kwestii położenia spornego budynku K. T. G. w obrębie jej działki. Jak zaznaczono wyżej, okoliczność ta występuje w sprawie, lecz niezależnie od tego czy była eksponowana, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Jak zaznaczono, I. K. nie może skutecznie sprzeciwić się nakazanym czynnościom naprawczym budynku sąsiedniego, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Jeszcze raz w tym miejscu dodać trzeba, że w odniesieniu do tych prac, gdzie było to możliwe technicznie, organy uwzględniły położenie budynku i nakazały prace wykluczające ingerencję na sąsiednią nieruchomość (ocieplenie ściany od wewnątrz). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.