II OSK 2176/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/25 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 lutego 2025 r. nr XV/600/2025 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Rada Miasta) z 20 lutego 2025 r. nr XV/600/2025 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z 10 czerwca 2025 r. o sygn. VII SA/Wa 731/25, odrzucił skargę. W uzasadnieniu powołanego postanowienia stwierdzono, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (tak: postanowienie NSA o sygn. II OSK 13/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej "u.p.z.p."), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inicjuje ona jedynie procedurę uchwalenia planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Zaskarżona w tej sprawie uchwała wyłącznie zapowiada uchwalenie planu miejscowego. Jest to akt o charakterze wyłącznie wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Ze swej istoty nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu, a więc niczego w sytuacji prawnej skarżącej nie zmienia. Wyjaśniono ponadto, że dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ochrony sądowej swoich praw skarżąca spółka będzie mogła domagać się zatem, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie ona podjęta. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji wniosła spółka, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej "u.s.g."), poprzez uznanie, że samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł do nieruchomości nim objętych, gdy zaskarżona uchwała dotyczy działki [...], przy ul. [...] w [...], której właścicielem jest skarżąca kasacyjnie i dla której od 2014 roku obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a uchwała stanowi wyłącznie przejaw bezpodstawnego działania odwetowego [...] radnych za rzekomą "nielegalną" rozbiórkę znajdującej się na tym terenie ruiny kamienicy prawomocnie skreślonej z rejestru zabytków, czemu radni dają wyraz w uzasadnieniu uchwały, wskazując, że celem jest ustalenie zasad ochrony konserwatorskiej pozwalających na odtworzenie zabytkowej kamienicy. Stwierdzono ponadto, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie pozostało bez wpływu na możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich przez spółkę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała ma wobec niej wyłącznie represyjny charakter i ma na celu uniemożliwienie spółce zabudowy działki nr [...] zgodnie z założeniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego, pod pretekstem ochrony konserwatorskiej obiektu. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdziła w szczególności, że negatywne następstwa w sferze prawnej spółki, polegające na ograniczeniu wykonywania prawa własności nie miały i nie mają miejsca, kwestionowana uchwała nie zawiera bowiem norm generalnych ani abstrakcyjnych odnoszących do sytuacji spółki, nie wpływa realnie i nie ingeruje w jej indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje i nie ogranicza wykonywania prawa własności. Treść uchwały ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych, wszelkie zaś ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności przyjęte w procedurze planistycznej wynikać mogą jedynie z planu miejscowego, który ma walor prawa miejscowego. Rada Miasta wskazała, że w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego podmiotu, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, daje mu legitymację skargową. Subiektywne przewidywania co do treści projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. W piśmie z [...] października 2025 r. skarżąca kasacyjnie zajęła stanowisko wobec doręczonej jej odpowiedzi na skargę kasacyjną i stwierdziła, że argumenty zawarte w powołanej odpowiedzi nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów obu kategorii określonych przepisem art. 174 p.p.s.a., zarówno w zakresie prawa materialnego, jak też i przepisów prawa procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty drugiej z wymienionych kategorii, przy czym ich treść, pozostająca w bezpośrednim powiązaniu, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania. Mając na uwadze powyżej określony zakres oceny zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowość powołanego na wstępie postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi spółki na uchwałę Rady Miasta dotyczącą przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g.. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (tak: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., Nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 790/12, dostępny CBOSA). Podkreślić należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak: wyrok NSA o sygn. OSK 1437/04, dostępny w CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych wiążących postanowień ograniczających prawo własności nieruchomości skarżącej kasacyjnie, która na dzień podjęcia danego aktu może w dalszym ciągu korzystać ze swych uprawnień właścicielskich w sposób określony prawem powszechnie obowiązującym. Należy mieć bowiem na uwadze, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2442/12, dostępny w CBOSA). W konsekwencji źródłem naruszeń interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie jest uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p.. W żadnym przypadku faktu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i jako działania zmierzającego do odebrania jej prawa zabudowy nieruchomości, bo o takich ograniczeniach może postanowić jedynie miejscowy plan, jeśli i kiedy zostanie podjęty. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Jeśli uchwała o miejscowym planie dotyczącym spornego obszaru zostanie podjęta, wówczas – gdy naruszać będzie interes prawny skarżącej kasacyjnie – będzie podlegać zaskarżeniu i kontroli sądowej. Reasumując stwierdzić należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma charakter aktu prawa wewnętrznego, wiąże zatem tylko organ gminy, nie wywołując skutków na zewnątrz. Akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć niczyjego interesu prawnego, gdyż nie przesądzają o celu jaki ma być na danym terenie zrealizowany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego. Skoro podstawą złożonej skargi nie jest norma prawa materialnego, lecz jedynie interes faktyczny, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. o sygn. I OPS 4/07, dostępna w CBOSA).