II OSK 1408/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 950/24 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od E. D. na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 950/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1838/22, oddalił skargę E. D. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z [...] r. poz. [...]), zwanej dalej "MPZP". Sąd I instancji postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalić wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem działek (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) na terenie objętym MPZP. Naruszenia tego interesu skarżąca upatruje w tym, że w MPZP dla terenu tego, oznaczonego symbolem 22-R i 24-R przewidziano przeznaczenie rolnicze z wykluczeniem dalszej zabudowy, mimo iż sąsiednie tereny są zabudowane domami jednorodzinnymi lub letniskowymi. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie NSA wyrokiem o sygn. akt II OSK 1838/22 przesądził, że MPZP nie narusza Studium (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]) w zakresie rolnego przeznaczenie nieruchomości skarżącej, znajdujących się na terenach o symbolach 22-R i 24-R. Sąd I instancji, uwzględniając istotę i charakter studium, stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano aby treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligowałby organ planistyczny do zaliczenia terenu ww. działek skarżącej do zabudowy zagrodowej. W takim wypadku organ planistyczny, kierując się stosownymi przesłankami mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy zadecydować niejako o "pozostawieniu" na tych nieruchomościach dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa. Sąd wskazał, że w MPZP dopuszczono zabudowę zagrodową, lecz nie oznacza to, iż możliwa jest realizacja takiej zabudowy w każdym miejscu na terenie, na którym istnienie takiej zabudowy przewidziano. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) "zabudowa zagrodowa" to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa ta jest ze swej istoty powiązana z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego. Trafnie zatem wywiódł organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, że nie na każdej działce i nie w każdym miejscu zabudowa taka może powstać. Stąd też wyznaczenie miejsc, z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, z uwzględnieniem siedlisk już istniejących i takich, które mogą powstać, przy jednoczesnym uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań i planów rozwojowych gminy jawi się jako działanie uprawnione i nieprzekraczające granic władztwa planistycznego. Takie ustalenia MPZP nie są sprzeczne i nie naruszają ustaleń Studium. Skoro dopuszczono możliwość zabudowy zagrodowej na ww. terenach i były one co do zasady terenami rolnymi, to możliwym było wyznaczenie w planie miejsc, w których zabudowa zagrodowa może zostać zrealizowana, przy jednoczesnym zachowaniu rolnego charakteru pozostałego obszaru i zakazu zabudowy. Oceny tej nie zmienia fakt, że, z uwagi wielkość działek skarżącej, zabudowa zagrodowa nie może być zrealizowana. Organ wskazał na okoliczność, że [...] ma charakter rolniczy i chciałby taki jej charakter zachować. W ocenie Sądu, jest to argumentacja zasługująca na uwzględnienie. Analiza załącznika graficznego do MPZP wskazuje na to, że organ w przemyślany sposób przewidział zagospodarowanie terenów położonych na południe od drogi powiatowej [...], a działki skarżącej nie stanowią wyjątku od ogólnej koncepcji zachowania rolniczego charakteru tych terenów. W ocenie Sądu, MPZP w omawianym zakresie w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem 22-R i 24-R), na którym znajdują się nieruchomość stanowiące własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje swoje przeznaczenie jako teren rolniczy. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu budowy nowych budynków w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo skarżącej do dysponowania nieruchomościami. Sąd rozumiejąc, że skarżąca jest niezadowolona z postanowień MPZP, które niweczą jej plany co do zagospodarowania ww. działek – stwierdził, iż obiekcje skarżącej nie są wystarczającym uzasadnieniem zarzutu przeciwko MPZP. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżącej w stosunku do ustaleń MPZP nie może prowadzić do stwierdzenia, że jej interes prawny został naruszony. Zdaniem Sądu, działania organu nie naruszyły zasady proporcjonalności, bowiem nieruchomości innych osób na terenie, objętym MPZP podlegają tym samym regulacjom, co obrazuje załącznik graficzny Nr 1 do zaskarżonej uchwały (m.in. teren objęty symbolem 28-R, 27-R). Nie doszło zatem do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Brak możliwości zabudowy gruntów rolnych sam w sobie nie oznaczą bowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest w takim przypadku zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Wymienione wyżej działki skarżącej, stanowiące grunty rolne, w przeważającej części w MPZP znajdują się w obszarze kompleksów rolnych. Zachowana zostaje podstawowa funkcja tych gruntów – funkcja rolna. Prawidłowo zatem organ planistyczny wyważył z jednej strony wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska, z drugiej zaś – oraz ochronę własności. Jako, że grunty tworzące nieruchomość skarżącej to grunty rolne może ona nadal korzystać z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego jej prawa własności. Nie można zatem skutecznie postawić gminie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Sąd podkreślił, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz zachowania procedury planistycznej (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10; z 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10; wyrok WSA w Białymstoku z 9 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 8/18). Na marginesie Sąd wskazał, że MPZP był też objęty skargą innej osoby, która była przedmiotem sprawy o sygn. akt II OSK 1234/23. O konsekwencji organu dążącego do ochrony gruntów rolnych świadczą również inne uchwały obejmujące inne tereny położone także na południe od drogi powiatowej [...] (patrz: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2856/22 i II OSK 2819/22). Ponadto, w ocenie Sądu, rozpoznającego sprawę nie stanowił istotnego naruszenia, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, brak ujęcia na mapie aktualnego stanu faktycznego, tj. podzielenia działki nr [...] na działki o numerach [...], [...], [...], gdyż pozostawało to bez wpływu na potencjalne naruszenie interesu prawnego skarżącej w kontekście istniejących granic poszczególnych działek ewidencyjnych. Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą dotyczących: nadmiernej ingerencji organu w jej prawo własności, uniemożliwiających zabudowę przedmiotowych działek zgodnie z wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy; poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem ww. działek pod zabudowę oraz opłat adiacenckich; spadku wartości posiadanych przez nią nieruchomości; istnienia w sąsiedztwie jej działek zabudowy jednorodzinnej – Sąd wskazał, że nie miały one wpływu na rozpoznanie sprawy. Z tego powodu Sąd oddalił wnioski dowodowe objęte pismem skarżącej z dnia 10 stycznia 2025 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w postępowaniu sądowym, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający. Przepis ten nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych. Ponadto rozpoznawana sprawa dotyczy oceny prawidłowości aktu prawa miejscowego i nie należy do kategorii spraw załatwianych przez organ w drodze decyzji administracyjnej odnoszącej się do konkretnej osoby fizycznej. W niniejszej sprawie nie były przedmiotem zaskarżenia wydawane przez organ decyzje o warunkach zabudowy czy ustalające opłatę adiacencką. Decyzje te nie podlegają zatem kontroli Sądu w toczącym się postępowaniu. Fakt ich wydania przez uprawiony organ dla oceny MPZP oraz poniesienia stosownych kosztów przez skarżącą z tego tytułu nie miał znaczenia. Wydanie decyzji o podziale działki, co do zasady następuje na wniosek jej właściciela. Także wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek strony, lecz nie przesądza to o kierunku rozwoju gminy w postaci przeznaczenia terenów rolnych na budownictwo mieszkaniowe (zmiana funkcji danego terenu). W tym względzie nie miały znaczenia uwagi skarżącej o posiadaniu przez działki nr [...] i [...] oznaczenia Bp w ewidencji gruntów i budynków, gdyż samo oznaczenie konkretnym symbolem danej działki w ewidencji nie ma wpływu na możliwość wydania dla niej decyzji o pozwoleniu na budowę. O treści decyzji o pozwoleniu na budowę decyduje MPZP. Natomiast decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla terenu, który nie jest objęty plan miejscowy, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. decyzja ta wygasa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy. Sytuacja jest inna gdy przed wejściem w życie panu miejscowego strona uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę, wówczas może ona realizować zamierzenie budowlane objęte ww. decyzją, nawet gdy zapisy uchwalonego później planu miejscowego są odmienne. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie jest władny badać na jakiej podstawie dokonano zabudowy (lub się ją prowadzi) sąsiednich działek i czy jest ona legalna. Kwestia ewentualnego odszkodowania za utratę wartości należących do skarżącej działek nie jest również przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty skarżącej za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi "zwykłej" w odniesieniu do ww. działek skarżącej; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2025 r. o oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustanowienie w MPZP ograniczeń w korzystaniu przez skarżącą z poszczególnych działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w postaci zakazu ich zabudowy: nie naruszyło interesu prawnego skarżącej; nie stanowiło przekroczenia uprawnień planistycznych (władztwa planistycznego) organu; nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania MPZP; nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności i równości ograniczenia prawa własności – podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna skutkować przyjęciem, że ustanowienie w uchwale powyższych ograniczeń nastąpiło z naruszeniem powyższego interesu i praw skarżącej oraz powyższych zasad albowiem zgodnie z konstytucyjnymi gwarancjami i warunkami określonymi w art. 31 ust 3 Konstytucji RP władcze ustanowienie ograniczenia prawa własności działki gruntu w postaci zakazu jej zabudowy może nastąpić tylko i wyłącznie gdy spełniona jest przesłanka "konieczności" ustanowienia takiego zakazu, a wystąpienie tej przesłanki w odniesieniu ww. działek skarżącej nie zostało ani wykazane ani rzetelnie i przekonująco uzasadnione. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie skarżącej z 10 stycznia 2025 r., a dotyczących przeprowadzenia dowodów z dokumentów i materiałów załączonych przez skarżącą do ww. pisma i to pomimo, że wnioskowane przez skarżącą dowody mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie a ich przeprowadzenie prowadziłoby do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz wykazania i udowodnienia, że w odniesieniu do żadnej z ww. działek stanowiących własność skarżącej, nie wystąpiła przesłanka "konieczności" ustanowienia ograniczenia w postaci zakazu ich zabudowy oraz wykazania i udowodnienia, że w szczególności taka przesłanka nie wystąpiła w aspekcie "ochrony środowiska" oraz, pomimo że przeprowadzenie tych dowodów nie prowadziło w żaden sposób do zwłoki czy przedłużenia postępowania przed WSA; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu podstaw prawnych i faktycznych, dla których WSA: • oddalił wnioski dowodowe z dokumentów i materiałów załączonych do pisma skarżącej z dnia 2025 r.; • uznał (przy jednoczesnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej) twierdzenia i wskazania organu co do tego, że ustanowione w MPZP ograniczenie w korzystaniu działek skarżącej objętych skargą: nie narusza interesu prawnego skarżącej; nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania MPZP; nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności i równości w ograniczaniu prawa własności; nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych (władztwa planistycznego) organu; - art. 190 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r. o sygn. akt II OSK 1838/22, zgodnie z którymi WSA został zobowiązany "do merytorycznej oceny pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ze szczególnym uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej", czego WSA nie tylko nie wykonał, ale podjął czynności pozostające w sprzeczności z tymi wytycznymi, oddalając wnioski dowodowe skarżącej, które zmierzały do pełnego wykazania całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i były istotne; - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w odniesieniu do postanowienia WSA z 27 lutego 2025 r., w sytuacji gdy wnioskowane przez skarżącą dowody mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a ich przeprowadzenie prowadziłoby do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz wykazania i udowodnienia, że w odniesieniu do żadnej z ww. działek stanowiących własność skarżącej, nie wystąpiła przesłanka "konieczności" ustanowienia ograniczenia w postaci zakazu ich zabudowy oraz wykazania i udowodnienia, że w szczególności taka przesłanka nie wystąpiła w aspekcie "ochrony środowiska" oraz pomimo, że przeprowadzenie tych dowodów nie prowadziło w żaden sposób do zwłoki czy przedłużenia postępowania przed WSA. Powyższe postanowienie w swoich skutkach doprowadziło do niewykonania przez WSA wytycznych NSA zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 1838/22, zgodnie z którymi WSA został zobowiązany "do merytorycznej oceny pod katem zgodności zaskarżonej uchwały w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ze szczególnym uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej" i w tym aspekcie zostało wydane z naruszeniem art. 190 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę kasacyjną, akcentując potrzebę rozpoznania wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodów zawartych w piśmie skarżącej z dnia 10 stycznia 2025 r. Ponadto wskazał, że uchwałą z dnia [...] lipca 2025 r., Nr [...], Rada Miejska [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z [...] r. poz. [...]) dokonała sprostowania błędu w ogłoszonej uchwale Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. polegającego na dołączeniu do uchwały błędnego załącznika Nr 3, co dowodzi wadliwości MPZP. Obecny ma rozprawie pełnomocnik Gminy [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i jego argumentacja – oparty na problemie konstytucyjnym wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. czy w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka do wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa do własności) – pomija ogólny zakres przepisów Konstytucji RP, która zawiera prawny mechanizm, na podstawie którego możliwe jest dokonywanie przez organy władzy publicznej władczej ingerencji w prawo własności. Jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności, które nie jest prawem absolutnym – należy wskazać, że przepisy obowiązującego prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przy ocenie dopuszczalnego prawem stopnia ingerencji w prawo własności w okolicznościach niniejszej uwzględniono szereg argumentów, które posłużyły do zakwalifikowania nieruchomości skarżącej do funkcji rolniczej bez prawa do zabudowy, a tym samym ograniczenia w sposób dopuszczalny prawa własności. Skarga kasacyjna pomija, że przepisy planistyczne (ustawowe) to właśnie doskonały przykład tego, jak realizując postulaty konstytucyjne, możliwe jest dokonanie dopuszczalnej prawem ingerencji w prawo własności, w tym w odniesieniu do ww. działek należących do skarżącej, oczywiście w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności. Ponadto to właśnie kwestie planistyczne wiążą się ze wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP szeroko rozumianymi zagadnieniami, jak porządek publiczny, czy kwestie ochrony środowiska, przy czym to zasadniczo z porządkiem publicznym jako związanym z ochroną interesu publicznego łączy się problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o dokonanie oceny z perspektywy tego czy proces planistyczny, w tym w wyniku ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej do ww. działek, jest zgodny z Konstytucją, ponieważ jeżeli chodzi o rozwiązania systemowe dotyczące procesu planowania przestrzennego to brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z naruszeniem prawa. Natomiast za pojęciem "konieczne" użytym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kryje się zasada proporcjonalności. W okoliczności niniejszej sprawy to zasadniczo właśnie z tą zasadą wiąże się ocena prawna z perspektywy istniejącego interesu prawnego skarżącej. Takiej też oceny dokonał Sąd I instancji, nie doszukując się przy uchwaleniu MPZP uchybień, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie skarżąca nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 190 p.p.s.a. i podnosić, że wskazana w wiążącym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1838/22 ocena co do tego, że "Sąd I instancji będzie obowiązany do merytorycznej oceny pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały w zakresie, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ze szczególnym uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej", miałaby świadczyć o wadliwości MPZP. Wbrew ocenie skarżącej, z tej oceny nie wynika aby w poprzednio wydanym wyroku NSA zauważył problem możliwej wadliwości MPZP odnośnie działek skarżącej oraz w zakresie, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym wskazaniem NSA, Sąd I instancji powinien był dokonać merytorycznej oceny MPZP, co też Sąd I instancji uwzględnił ale na podstawie art. 170 p.p.s.a., wydając zaskarżony wyrok (art. 190 p.p.s.a. dotyczy związania ale wykładnią prawa, co w niniejszej sprawie też zostało uwzględnione przez Sąd I instancji jeśli chodzi o kwestię zgodności MPZP ze Studium). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów oddalił skargę "zwykłą", jak i oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącej z 10 stycznia 2025 r. Nie można więc w tym zakresie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 190 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także w zakresie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. doszukać się wadliwości postanowienia Sądu I instancji z 27 lutego 2025 r. o oddaleniu wniosków dowodowych. Po pierwsze, w sprawie nikt nie kwestionował, że MPZP narusza interes prawny skarżącej. Naruszenie interesu prawnego nie jest natomiast równoznaczne z wadami prawnymi MPZP, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Poza tym to istnienie naruszenia interesu prawnego jest nośnikiem legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g., co stanowi warunek sine qua non merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd Administracyjny, do czego przecież doszło w okolicznościach niniejszej sprawy. Po drugie, Sąd I instancji wskazał z jakich dokładnie przyczyn merytorycznych nie doszukał się naruszenia prawa przy uchwaleniu MPZP, który na działkach skarżącej na terenach o symbolach 22-R i 24-R przewiduje przeznaczenie rolnicze bez prawa do zabudowy (zagrodowej). A mianowicie, w procesie planistycznym uwzględniono gdzie może być zrealizowana zabudowa zagrodowa; oceniono, że na działkach skarżącej z uwagi na ich wielkość nie może być zrealizowana zabudowa zagrodowa; uwzględniono charakter rolniczy [...]; uwzględniono postulaty zachowania rolniczego charakteru tego terenu; to, że przewidziane w MPZP zagospodarowanie nastąpiło w sposób przemyślany; a działki skarżącej nie stanowią wyjątku; co z perspektywy zasady proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju zostało ocenione w ten sposób, że nieruchomości innych osób podlegają tym samym regulacjom i przy uchwaleniu MPZP doszło do wyważenia różnych grup wartości, m.in. z uwzględnieniem prawa własności, ponieważ w istocie MPZP na działkach należących do skarżącej przewiduje dotychczasowy sposób przeznaczenia jako gruntów rolnych, ale także na sąsiednich zabudowanych działkach także przewiduje tego rodzaju przeznaczenie w granicach uchwalonego MPZP. W odniesieniu do zasady proporcjonalności, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby MPZP w stosunku do innych konkretnych nieruchomości różnicował sytuację prawną właścicieli innych nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o bliskie sąsiedztwo innych nieruchomości z działkami skarżącej to MPZP przewiduje zabudowę zagrodową ale tylko z uwagi na istniejącą tam już zabudowę tego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wyjątek stanowi jedynie niezabudowany teren o symbolu "8-RM", a przewidziany pod zabudowę zagrodową, jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano aby tego rodzaju okoliczność stanowiła o naruszeniu zasad proporcjonalności i równości w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i aby w tym zakresie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Także argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca działki nr [...] i innych działek skarżącej (otoczenia ich zabudową, położenia w rejonie zurbanizowanym) nie jest przekonująca, ponieważ sąsiednich działek w MPZP nie przeznaczono pod zabudowę, nawet jeśli aktualnie są zabudowane, ponieważ to legalna zabudowa mogłaby stanowić jedyną okoliczność, która powinna zostać uwzględniona przy uchwaleniu MPZP bądź akceptowalne prawnie jest istnienie zabudowy z uwagi na spełnienie warunku z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (z uwagi na uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę). W odniesieniu do swoich działek skarżąca nie wykazała aby na nich mogła powstać zabudowa zagrodowa, ponieważ z uwagi na związanie treścią Studium na terenach rolnych nie mogła zostać wprowadzona jakkolwiek zabudowa (wnioskowana przez skarżącą w trakcie procedury planistycznej zabudowa jednorodzinna) lecz tylko zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej w ramach co najwyżej dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących. Tymczasem w niniejszej sprawie oceniono, że z uwagi na wielkość działek skarżącej nie jest możliwe zrealizowanie zabudowy zagrodowej, czego nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej, "odwracając" w tym zakresie niejako argumentację – wskazując na niezasadność prowadzenia działalności rolniczej na działce o powierzchni 1000 m2. Poza tym z wnoszonych przez skarżącą uwag do projektu MPZP wynika, że nie wyraziła ona zgody na ujęcie wszystkich jej działek jako rolne pod zabudowę zagrodowo-agroturystyczną. W jej ocenie jej działki to działki budowlane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Swoje twierdzenia także w procedurze planistycznej, ale też przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca opierała na uzyskanych decyzjach o warunkach zabudowy. Jednak w tym zakresie organ planistyczny niewadliwie wyjaśniał skarżącej za każdym razem w odniesieniu do zgłaszanych uwag, że żądania skarżącej są niezgodne ze Studium, zaś to wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zakres zagospodarowania będzie możliwy do zrealizowania przez inwestora, co właśnie znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Co istotne, w okolicznościach niniejszej sprawy to na datę uchwalenia MPZP wymagane było wykazanie, że dany teren, na którym znajdują się działki skarżącej, utracił walor gruntów rolnych, co jednak nie wynika z rysunku MPZP i naniesionej nań istniejącej zabudowy, która np. w odniesieniu do działki nr [...] nie obrazuje aby sąsiednie działki objęte MPZP w większości były już zabudowane (oczywiście legalnie). Zabudowę na rysunku MPZP naniesiono w odniesieniu do działek o nr [...], [...] i [...]. Jednak dowodzi to, że wskazywany teren w większości nie utracił waloru gruntów rolnych w dacie uchwalenia MPZP. Podobnie ma się sprawa z pozostałymi działkami skarżącej. Tej kluczowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny dla wyniku niniejszej sprawy (co do utraty waloru gruntów rolnych) nie wyłożono w skardze kasacyjnej, tak aby można było stwierdzić, czy dany teren objęty ustaleniami MPZP utracił w dacie uchwalenia MPZP charakter gruntów rolnych, co też raczej wymagałoby pozostawienia takiego terenu poza granicami ustaleń MPZP z uwagi na związanie Studium, a nie – domaganie się w MPZP innego przeznaczenia niż rolnicze. Po trzecie, jeśli chodzi o podnoszone kwestie dowodowe, to ani wydane decyzje o warunkach zabudowy, ani decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ani fakt istniejącej zabudowy – nie mają znaczenia dla legalności uchwalenia MPZP. W tym zakresie skarżąca pomija art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych wynika, że to plan miejscowy ma znaczenie dla bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie, jak domaga się tego skarżąca. Natomiast w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, MPZP nie niweczy możliwości powstania zabudowy, na co wskazywał organ planistyczny skarżącej w trakcie procedury planistycznej – o czym wyżej była mowa. Zaś z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opłata adiacencka (art. 4 pkt 11) to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano aby jej ustalenie w jakikolwiek sposób miało wpływać na sposób zagospodarowania nieruchomości przewidziany w później uchwalanym planie miejscowym. W żadnym razie przeciwne wnioski nie płyną ze wskazywanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2763/18, w którym wyrażono ocenę co do tego, że Sąd Wojewódzki, trafnie spostrzegł, że "Rada Gminy nie przedstawiła w sposób przekonujący zindywidualizowanych przesłanek wprowadzonego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego". Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy przedstawiono z jakich względów na nieruchomościach skarżącej przewidziano przeznaczenie rolnicze, a tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, o czym wyżej była mowa. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Dla tej oceny nie mają zaś znaczenia powoływane przez skarżącą dowody, które m.in. odwołują się do zagospodarowania działek leżących poza granicami MPZP; uzyskanych decyzji o pozwoleniu na budowę; wydanych decyzji o warunkach zabudowy; decyzji o podziale nieruchomości oraz ustaleniu opłaty adiacenckiej i dowodów jej uiszczenia; faktycznie realizowanej zabudowy; map geodezyjnych, na których osobiście strona skarżąca naniosła zabudowę istniejąca lub realizowaną – co jednak nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że wskazywany przez skarżącą teren w dacie uchwalenia MPZP utracił charakter terenu rolniczego. Co do zaś wskazanej na rozprawie uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2025 r., Nr [...], w sprawie sprostowania błędu w ogłoszonej uchwale Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. polegającego na dołączeniu do uchwały błędnego załącznika, należy wskazać, że okoliczność jej podjęcia nie świadczy o wadliwości przeprowadzonej procedury planistycznej, w której rozpatrywane były m.in. uwagi i wnioski skarżącej dotyczące sposobu przeznaczenia jej nieruchomości. Oceny tej nie zmienia fakt, że z dotychczas ogłoszonego załącznika Nr 3 do MPZP, wynika, iż dotyczy wniosków i uwag zgłoszonych do innego planu miejscowego – tj. "uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...]", która to treść stanowiła także załącznik Nr 3 do ogłoszonej uchwały Nr [...]. Tym niemniej, co najistotniejsze, nie wykazano najpóźniej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym aby w procedurze planistycznej nie zostały rozstrzygnięcie uwagi i wnioski do projektu zaskarżonego w niniejszej MPZP dotyczącego [...] (uchwała Nr [...]), w tym zgłoszone przez skarżącą. Nie wykazano także aby głosowanie nad MPZP obejmowało inny załącznik niż dotyczący [...]. Oczywiście można byłoby dopatrywać się wadliwości MPZP w zakresie dotychczasowego ogłoszonego załącznika Nr 3, jednak w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny błąd ten został "naprawiony" przez organ planistyczny w drodze uchwały z dnia [...] lipca 2025 r., Nr [...], której legalność nie jest i nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie bo dotyczącej innej uchwały Nr [...]. Wynika z tego, że aktualnie akt prawny, jakim jest ogłoszony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego w obrębie ewidencyjnym [...] uzyskał, prawidłową treść w odniesieniu do Załącznika Nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej [...]. Uchwała z dnia [...] lipca 2025 r., Nr [...], weszła w życie [...] sierpnia 2025 r. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 190 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.