II OSK 1120/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. sp. z o.o. z siedzibą w Z. i B. sp. z o.o. z siedzibą w S., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 578/22 w sprawie ze skarg R. sp. z o.o. z siedzibą w Z. i B. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 9 lutego 2022 r. nr XLIV/583/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 578/22 oddalił skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. i B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 9 lutego 2022 r. nr XVIV/583/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych położonych w rejonie ulicy [...] (dalej: m.p.z.p.). W dniu 9 lutego 2022 r. Rada Miasta Zgierza, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g., art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy [...], po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (dalej: Studium), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy [...]. R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zaskarżyła powyższą uchwałę w całości zarzucając jej naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w toku procedury planistycznej prawa własności przysługującego skarżącej oraz ustalenie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy bez wyważenia interesu prywatnego, co skutkowało ustaleniem wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie drastycznie niższym aniżeli ustalony w obowiązującym na tym terenie studium; 2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] na którym dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi (nie większy niż) 10% (...) w sytuacji kiedy obowiązujące w momencie podejmowania uchwały Studium uwzględniało dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, obejmując działkę skarżącej w ramach obszaru oznaczonego symbolem [...], gdzie wskaźnik dopuszczalnej powierzchnia zabudowy wynosił (nie powinien przekraczać) 60% - które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa skarżącej do swobodnego realizowania uprawnień właścicielskich przysługujących względem ww. nieruchomości. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej nr ew. [...], [...], i [...]obręb [...] i prowadzi działalność gospodarczą, której przeważającym przedmiotem jest zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne. Spółka dokonała zakupu ww. nieruchomości w 2020 r. z zamiarem jej przeznaczenia na poszerzenie zakresu dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej, a także m.in. celem jej zagospodarowania na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą. Na moment zakupu, zgodnie z obowiązującym wówczas studium nieruchomość znajdowała się na obszarze jednostki ewidencyjnej oznaczonej symbolem [...], gdzie wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy wynosił do 60%. Zgodnie z podjętą uchwałą nieruchomość skarżącej znalazła się w obszarze jednostki ewidencyjnej oznaczonej symbolem [...], na którym dopuszczalny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy wynosi do 10%. W ocenie skarżącej doszło do bezprawnego ograniczenia jej uprawnień właścicielskich w stosunku do tej nieruchomości oraz możliwości swobodnego zarządzania nieruchomością, jak również uniemożliwiono skarżącej realizację planowanej wcześniej inwestycji, która miała służyć przede wszystkim miastu [...] i usprawnić segregację odpadów innych niż niebezpieczne, bez jakiegokolwiek należytego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierz wiosła o jej oddalenie nie zgadzając się z argumentacją spółki zawartą w skardze. Skargę na podjętą uchwałę wniosła także B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. zarzucając jej I. w odniesieniu do § 9 pkt 1 oraz § 23 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. –naruszenie: 1) art. 248 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), dalej: p.o.ś. poprzez ujęcie w treści m.p.z.p. zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych; 2) art. 32 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1946 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności; 3) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i wprowadzenie zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych wobec działki skarżącego, podczas gdy w tym samym obszarze organ nie widział żadnych przeciwwskazań dla dopuszczenia nie tylko przebudowy czy rozbudowy już istniejących, ale także lokalizacji zakładów o takim charakterze na działce sąsiadującej względem działki skarżącego; 4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady stosowania wyważenia interesów przy wykonywaniu władztwa planistycznego i błędną ocenę oraz nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i prywatnego; 5) art. 15 u.p.z.p. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p. do powyższych kwestii; 6) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej" z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej: rozporządzenie, poprzez posłużenie się nader niejasnymi sformułowaniami; II. w odniesieniu do § 9 pkt 3 w zw. z § 9 pkt 2 oraz § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia poprzez rażąco niejasne posługiwanie się nieostrymi pojęciami; 2) art. 32 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności, polegające na wprowadzeniu dyskryminującego dla obiektów budowlanych i instalacji jeszcze nieukończonych zakazu ich rozbudowy i przebudowy wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym całkowicie niejasnym statusie nowych inwestycji tego rodzaju będących w trakcie realizacji, które z jednej strony mogą być ukończone jako już zlokalizowane, z drugiej zaś całkowicie niejasnym jest status dopuszczalności ich późniejszej przebudowy lub rozbudowy; 3) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu nieuzasadnionego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji w ramach przedsięwzięcia jeszcze nieukończonego; 4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wyważenia interesów publicznego i prywatnego przy wykonywaniu władztwa planistycznego i błędną ocenę oraz nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego oraz interesów prywatnych i wprowadzenie zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego zakazu przebudowy lub rozbudowy takich obiektów budowlanych i instalacji, których realizacja została już rozpoczęta, ale nie została jeszcze ukończona; 5) art. 15 u.p.z.p. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p. do powyższych kwestii; III. w odniesieniu do § 9 pkt 5 w zw. z § 9 pkt 4 m.p.z.p. naruszenie: 1) art. 32 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności polegające na wprowadzeniu dyskryminującego dla obiektów budowlanych i instalacji już realizowanych, ale jeszcze nieukończonych zakazu ich rozbudowy i przebudowy wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami; 2) art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji. RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu nieuzasadnionego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji jeszcze nieukończonych wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami; 3) 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wyważenia interesów publicznego i prywatnego przy wykonywaniu władztwa planistycznego i błędną ocenę oraz nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych i wprowadzenie zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego zakazu przebudowy lub rozbudowy takich obiektów budowlanych i instalacji, których realizacja została już rozpoczęta, ale nie została jeszcze ukończona; 4) art. 15 u.p.z.p. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p. do powyższych kwestii; 5) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia poprzez posługiwanie się niejasnymi pojęciami tego samego rodzaju przedsięwzięć oraz tego samego rodzaju odpadów. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 1 m.p.z.p. w całości; stwierdzenie nieważności § 9 pkt 3 m.p.z.p. w części dotyczącej stów: "w ramach istniejących przedsięwzięć" oraz "istniejących w dniu wejścia w życie planu"; stwierdzenie nieważności § 9 pkt 5 m.p.z.p. w części dotyczącej słów: "istniejących w dniu wejścia w życie planu" oraz "w zakresie tego samego rodzaju przedsięwzięć", a także " oraz [w zakresie] tego samego rodzaju odpadów". W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że prowadzi obecnie prace budowlane w związku z realizacją inwestycji pn. [...] - na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na potrzeby tej inwestycji pozyskano również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] wyrażającą zgodę na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] planowaną do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] w obrębie [...]. Przedsięwzięcie jest kwalifikowane z § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397), dalej: r.p.m.z.o.ś., co oznacza, że w jego ramach będą przetwarzane m.in. odpady niebezpieczne. Skarżąca zauważyła, że w trakcie eksploatacji swojego przedsięwzięcia może być zobowiązana do zmiany sposobu jego eksploatacji, a to z uwagi na pojawienie się nowych, dostępnych, najlepszych technik, do wdrożenia których zostanie prawnie zobligowana. Oznacza to więc, że skarżąca niezależnie od swej woli może spotkać się z koniecznością przebudowy lub rozbudowy obiektu budowlanego lub instalacji w czasie ich eksploatacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierz wiosła o jej oddalenie nie zgadzając się z argumentacją spółki. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżących spółek, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Zawarte przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w skardze zarzuty koncentrują się wokół sprzeczności m.p.z.p. ze studium zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomość skarżącej ograniczono wskaźnik zabudowy do 10%. Sąd wyjaśnił, że w zakresie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, na co zresztą zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, należy je traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zestawienie studium z przyjętym m.p.z.p. wykazuje, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium tym samym nie naruszono art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Na etapie uchwalania m.p.z.p. nie doszło do ustalenia innego niż przewidziany w studium kierunku przeznaczenia terenu. Studium, w odróżnieniu od planu miejscowego, nie określa przeznaczenia tereny, a stanowi wytyczne i kierunki zagospodarowania. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Według art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Wobec tego biorąc pod uwagę charakter uchwały w sprawie Studium strona skarżąca błędnie wywodzi, że miała w Studium zagwarantowany wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy do 60 %. Co istotne R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. nie składała uwag do projektu planu na etapie prac planistycznych ani też nigdzie nie wskazała jaki zapis by ją usatysfakcjonował. W tych okolicznościach skarga R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. podlegała oddaleniu. Dalej Sąd I instancji wskazał, że Spółka B. z siedzibą w S. w swojej skardze faktycznie sprzeciwia się wprowadzeniu na terenie [...] potencjalnego ograniczenia prawa rozbudowy i przebudowy instalacji, zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wprowadzając dopuszczalność takiej rozbudowy lub przebudowy wyłącznie dla obiektów i instalacji istniejących w dniu wejścia w życie planu. Sąd zauważył, że ze skargi raz wynika, że prace budowlane na terenie nieruchomości są prowadzone, innym razem, że inwestycja może być traktowana jako zlokalizowana a jeszcze nie ukończona, a zatem istniejąca w dniu wejścia w życie planu. W dniu rozprawy, prace się toczyły ale nie były zaawansowane. Zdaniem skarżącej zapisy planu są bardzo niejednoznaczne i dyskryminujące. Niemniej jeśli spółka legitymuje się ostatecznymi decyzjami zezwalającymi jej na realizację inwestycji to ma prawo ją zrealizować zgodnie z zatwierdzonymi w tych decyzjach warunkami i jak wiadomo z rozprawy prace budowlane trwają. Sąd oceniając § 9 pkt 3 i § 9 pkt 5 m.p.z.p. stanął na stanowisku, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa, prawa własności, czy też zasady proporcjonalności. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom. Uregulowania przyjęte w m.p.z.p. są wyrazem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w tym zgłaszanych przez mieszkańców licznych wniosków i uwag, głównie sprzeciwiających się realizacji takiej inwestycji, uwzględnienia przez organ uchwałodawczy gminy potrzeby ochrony zdrowia i życia ludzi mieszkających w sąsiedztwie obszaru planu lub przebywających w bezpośredniej bliskości terenu, którego ustalenia dotyczą. Odnosząc się do naruszenia art. 248 p.o.ś. to za trafny uznać należało w ocenie Sądu argument organu podniesiony w odpowiedzi na skargę, co do regulacji art. 73 i 74 p.o.ś., że w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Brak jest zatem podstaw by twierdzić, że m.p.z.p. narusza prawo i dyskryminuje spółkę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia, określające zasady techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego, stosowane są jedynie odpowiednio. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Odnosząc się do rozbieżności między prognozą oddziaływania na środowisko a planem Sąd wyjaśnił, że nawet wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a tym bardziej rozbieżność. Zdaniem Sądu przedmiotowa prognoza zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i informacje, a wnioski w niej zamieszczone nie zostały w żaden sposób skutecznie podważone. W tych okolicznościach skarga B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I Instancji istoty sprawy, w tym nieprzeanalizowanie zaskarżonych zapisów § 9 pkt 1 oraz § 9 pkt 3 w zw. z § 9 pkt 2, § 23 ust. 5 pkt 2 oraz do § 9 pkt 5 w zw. z § 9 pkt 4 m.p.z.p., w tym brak szczegółowego rozważenia: a) dyskryminującego i nieproporcjonalnego charakteru zawartego w § 9 pkt 1 oraz § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. zakazu realizowania zakładów o zwiększonym ryzyku awarii przemysłowej na działce [...] w kontekście ich dopuszczenia na innych terenach, w tym terenach sąsiadujących; b) błędu logicznego i sprzeczności zawartego w § 9 pkt 11 oraz § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. zakazu lokalizowania zakładów o zwiększonym ryzyku awarii przemysłowej w kontekście art. 248 p.o.ś.; c) niejasności terminologicznej zawartej w § 9 pkt 1 oraz § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., a dotyczącej chaotycznego i niezrozumiałego stosowania pojęć: zakazu realizacji, innym razem zakazu lokalizowania, kiedy indziej zakazu przebudowy lub rozbudowy, a jeszcze kiedy indziej lokalizacji jako rozbudowy zakładów o zwiększonym ryzyku awarii przemysłowej, a także poczynienie ustaleń o rzekomej zwartej zabudowie występującej na obszarze m.p.z.p. bez podstaw faktycznych po temu; d) niejasności terminologicznej zawartej w § 9 pkt 3 i pkt 2 oraz § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. w kontekście chaotycznego i niezrozumiałego stosowania pojęć: raz dopuszczenia rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów budowlanych i instalacji, później dopuszczenia budowy nowych obiektów budowlanych i instalacji w ramach istniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p. przedsięwzięć, kolejno: zakazu lokalizowania przedsięwzięć, a w końcu dopuszczenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; e) dyskryminującego i nieproporcjonalnego charakteru zawartego w § 9 pkt 3 m.p.z.p. potencjalnego zakazu przebudowy lub rozbudowy przedsięwzięć będących w trakcie realizacji i mających prawo sfinalizowania (na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych) na działce [...] w kontekście ich dopuszczenia na innych terenach, w tym terenach sąsiadujących, naruszającego jednocześnie zasadę wyważenia interesu publicznego i prywatnego przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia takiego zakazu w uzasadnieniu m.p.z.p.; f) dyskryminującego i nieproporcjonalnego charakteru zawartego w § 9 pkt 5 w zw. z pkt 4 m.p.z.p. zakazu przebudowy lub rozbudowy obiektów i instalacji związanych z gospodarką odpadami, będących w trakcie realizacji i mających prawo sfinalizowania (na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych] na działce [...] w kontekście ich dopuszczenia na innych terenach, w tym terenach sąsiadujących, naruszającego jednocześnie zasadę wyważenia interesu publicznego i prywatnego przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia takiego zakazu w uzasadnieniu m.p.z.p.; g) niejasności terminologicznej zawartej w § 9 pkt 5 m.p.z.p. w kontekście niezrozumiałego stosowania pojęć tego samego rodzaju przedsięwzięć oraz tego samego rodzaj odpadów; I. w odniesieniu do § 9 pkt 1 oraz § 23 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. naruszenie: 1) art. 248 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie w m.p.z.p. zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych jest z powołanym przepisem zgodne - podczas gdy przepisy art. 248 i n. p.o.ś. pojęcie zakładu o zwiększonym i o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wprowadzają wyłącznie w celu nałożenia obowiązków technicznoprawnych na prowadzącego taki zakład, jednocześnie wskazując, iż okoliczność uzyskania takiego statusu następuje ex lege i pociąga za sobą określone następstwa (w postaci m.in. obowiązku zgłoszenia do PSP, sporządzenia programu zapobiegania awariom, wdrożenia systemu zarządzania bezpieczeństwem, opracowania raportu o bezpieczeństwie, opracowania planu ratowniczego etc.), zaś uzyskanie ale i utrata statusu takiego zakładu następuje bez ingerencji jakichkolwiek organów, nadto zaś żaden przepis poś nie zabrania uzyskiwania takiego statusu, ani też nie uzależnia jego uzyskania od decyzji jakiegokolwiek organu, a to z uwagi na fakt, iż ww. przepisy poś mają charakter wyłącznie kwalifikacyjny, służąc wyłącznie do nakładania ex lege obowiązków na podmiot, który w trakcie swojej działalności zaczyna spełniać przesłanki uznania za taki zakład, a nie do zakazywania uzyskania takiego statusu (wobec czego w istocie niemożliwe jest zakazywanie uzyskania takiego statusu, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis wprowadzenia związanych z tym obowiązków); 2) art. 32 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie bezkrytycznego zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych względem działki Strony, oznaczonej w treści m.p.z.p. jako [...] nie narusza zasady równości wobec prawa i równej ochrony własności - podczas gdy wskazane zapisy m.p.z.p. naruszają zasadę równości wobec prawa oraz równej ochrony własności przez wprowadzenie zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych względem działki strony, oznaczonej w treści m.p.z.p. jako [...], w sytuacji w której m.in. sąsiadująca działka oznaczona w treści m.p.z.p. jako [...] uzyskała w § 23 ust. 5 pkt 2) m.p.z.p. odstępstwo zezwalające na realizację takiego zakładu i to w warunkach w których: 1) sąsiadujące działki znajdują się na tym samym obszarze przemysłowym przy ul. [...] w [...], 2) przeznaczenie sąsiadujących działek jest identyczne i obejmuje lokalizację zakładów przemysłowych, 3) nie zachodzi żadna podstawa dla zróżnicowania prawa własności podmiotu władającego działką oznaczoną jako [...] względem Skarżącej, władającej działką oznaczoną jako [...] - zaś takie zróżnicowane potraktowanie dwóch sąsiadujących ze sobą działek prowadzi do całkowicie nieuzasadnionej dyskryminacji w sposobie wykonywania prawa własności; nadto tak zróżnicowane potraktowanie dwóch sąsiadujących ze sobą działek bez wskazania żadnego uzasadnienia dla takiego zróżnicowania pozwala na stwierdzenie, iż zróżnicowanie to ma charakter całkowicie arbitralny i nie znajduje poparcia w rzetelnym wyważeniu interesu publicznego i prywatnego; 3) art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie bezkrytycznego zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych względem działki strony, oznaczonej w treści m.p.z.p. jako [...] nie narusza zasady proporcjonalności - podczas gdy wprowadzenie zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych wobec działki Skarżącego powoduje naruszenie zasady proporcjonalności gdyż w tym samym obszarze Organ nie widział żadnych przeciwwskazań dla dopuszczenia nie tylko przebudowy czy rozbudowy już istniejących, ale także lokalizacji (jak należy przypuszczać - nowych, nieistniejących jeszcze) zakładów o takim charakterze na działce sąsiadującej względem działki Strony, a oznaczonej w m.p.z.p. jako [...], co dowodzi iż wprowadzony zakaz realizacji ww. zakładów nie został poprzedzony analizą zasadności jego wprowadzenia na poszczególnych obszarach i tym samym nie sposób przyjąć, że spełnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, gdyż w innym (acz tożsamym jakościowo) przypadku działki [...] prawodawca lokalny zakaz taki uznał za całkowicie zbędny; 4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie bezkrytycznego zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych względem działki strony, oznaczonej w treści mpzp jako [...] nie narusza zasady stosowania wyważenia interesów przy wykonywaniu władztwa - podczas gdy z uzasadnienia ani z treści m.p.z.p. nie sposób wyczytać jakichkolwiek przesłanek, z zakresu interesu publicznego, jakimi kierował się organ wprowadzając taki zakaz, zaś zakaz ten ewidentnie stoi w sprzeczności tak z interesem prywatnym (rozumianym jako prawo skarżącego do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia); 5) art. 15 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zgodne ze wskazanym przepisem jest wprowadzenie bezkrytycznego zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych względem działki Strony, oznaczonej w treści m.p.z.p. jako [...] bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasadności jego wprowadzenia w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p., - podczas gdy sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko uznaje za poprawną sytuację dopuszczenia na obszarach oznaczonych symbolem [...] lokalizowania realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych a więc w istocie uznaje za poprawny pod kątem wymogów ochrony środowiska stan nawet bardziej liberalny, aniżeli ostatecznie odzwierciedlony w treści m.p.z.p. (które takich lokalizacji zabrania); 6) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia. poprzez posłużenie się nader niejasnym sformułowaniem: 1) zakazu realizacji zakładów o ryzyku awarii przemysłowej, podczas gdy w dalszej treści przepisu § 9 m.p.z.p. prawodawca posługuje się sformułowaniami; 2) zakazu lokalizowania przedsięwzięć (por. § 9 pkt 2 i 4 m.p.z.p.) oraz 3) dopuszczenia przebudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i instalacji (por. § 9 pkt 3 i 5 m.p.z.p.), a następnie pojęciem:4) lokalizacji jako rozbudowy zakładów (por. § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. zapisy są jasne i klarowne i spełniające wymogi prawidłowej legislacji podczas gdy - zapisy te prowadzą do całkowitego chaosu znaczeniowego i niejasności zredagowanego tekstu prawnego, a w konsekwencji wręcz do niemożliwości wykładni stosowanych w niejasnej do siebie relacji pojęć: lokalizowania, przebudowy lub rozbudowy oraz lokalizacji jako rozbudowy, co z kolei w konsekwencji wprowadza tak znaczącą niepewność względem stanu prawnego, która nie może zostać zaakceptowana, że musi prowadzić do wyeliminowania tak niejasnych sformułowań z obiegu prawnego; II. w odniesieniu do § 9 pkt 3 w zw. z § 9 pkt 2 oraz § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady prawidłowej, jasnej i konkluzywnej legislacji posługiwanie się przez prawodawcę lokalnego rażąco nieostrymi pojęciami: 1) budowy nowych obiektów budowlanych i instalacji, 2) rozbudowy i przebudowy istniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p. obiektów budowlanych i instalacji mogących potencjalnie oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym posłużeniu się w § 9 pkt 2 m.p.z.p. pojęciem 3) lokalizowania przedsięwzięć i jednoczesnym posłużeniu się w § 23 ust. 5 pkt 1) m.p.z.p. pojęciem 4) dopuszczenia przedsięwzięć mogących potencjalnie oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, - podczas gdy wprowadzenie tak rażącego chaosu terminologicznego powoduje rażąco niejasne określenie sytuacji prawnej dotyczącej inwestycji strony, która [jak można przypuszczać) może być traktowana, jako już zlokalizowana, ale jest wciąż w fazie realizacji, a więc w praktyce może być uznana za niepodpadającą ani pod pojęcie nowego obiektu, ani lokalizowanego przedsięwzięcia, ani też [jak należy się obawiać) obiektu istniejącego w dniu wejścia w życie mpzp i w konsekwencji dopuszczenie do sytuacji, gdy niemal identyczny zakres zastosowania przepisów mpzp regulują cztery całkowicie niejednoznaczne i niejasne względem siebie pojęcia, prowadząc do stanu całkowitej niewiedzy co do dopuszczalności rozbudowy, przebudowy i budowy nowych obiektów lub instalacji w ramach przedsięwzięcia takiego, jak inwestycja strony, co z kolei jest jawnym naruszeniem zasady prawidłowości legislacyjnej do tego stopnia, iż uzasadniało bezwzględne uchylenie zaskarżonych przepisów; 2) art. 32 oraz art. 64ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady równości wobec prawa i równej ochrony własności wprowadzenie zakazu przebudowy lub rozbudowy dla obiektów budowlanych i instalacji jeszcze nieukończonych wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym całkowicie niejasnym statusie nowych inwestycji tego rodzaju będących w trakcie realizacji, które mogą być ukończone jako już zlokalizowane, podczas gdy nie zachodzą żadne przesłanki dla tak jednostronnego i arbitralnego zróżnicowania sytuacji tego typu inwestycji (których status jest niemal identyczny) w świetle mpzp, a zróżnicowanie takie rażąco narusza zasadę równości wobec prawa i równej ochrony własności i tym samym dyskryminujące ogranicza wykonywanie prawa własności; 3) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady proporcjonalności wprowadzenie niczym nieuzasadnionego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji w ramach przedsięwzięcia jeszcze nieukończonego wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy wyłącznie w ramach przedsięwzięć istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji, a mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy prawodawca lokalny wprowadził przedmiotowy zakaz arbitralnie, bez żadnego uzasadnienia i bez przestrzegania zasady proporcjonalności, w żadnym miejscu uzasadnienia projektu mpzp nie wskazując, z jakiego powodu zdecydował się na tego typu zróżnicowanie (tzn. jaki argument przemawia za dopuszczeniem przebudowy lub rozbudowy wyłącznie obiektów budowlanych i instalacji już istniejących z jednoczesną dyskryminacją tych będących dopiero w fazie prac budowlanych); 4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady stosowania wyważenia interesów przy wykonywaniu władztwa planistycznego wprowadzenie bezkrytycznego zakazu przebudowy i rozbudowy obiektów budowlanych i instalacji, które mają prawo być ukończone zgodnie z prawem (tj. które są w fazie realizacji, ale nie zostały jeszcze ukończone, a więc nie istnieją w dniu wejścia w życie m.p.z.p.) - podczas gdy z uzasadnienia ani z treści m.p.z.p. nie sposób wyczytać przesłanek z zakresu interesu publicznego, jakimi kierował się Organ wprowadzając taki zakaz, zaś zakaz ten ewidentnie stoi w sprzeczności tak z interesem prywatnym (rozumianym jako prawo Skarżącego do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia), szczególnie, iż jednocześnie prawodawca lokalny uznał, że nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym aprobata dla przebudowy i rozbudowy istniejących w dniu wejścia w życie mpzp obiektów budowlanych i instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 5) art. 15 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zgodne ze wskazanym przepisem jest wprowadzenie bezkrytycznego zakazu przebudowy i rozbudowy obiektów budowlanych i instalacji, które mają prawo być ukończone zgodnie z prawem (tj. które są w fazie realizacji, ale nie zostały jeszcze ukończone, a więc nie istnieją w dniu wejścia w życie m.p.z.p.) bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasadności tego zakazu w projekcie m.p.z.p. - podczas gdy uzasadnienie m.p.z.p. w jakikolwiek sposób nie odnosi do powyższych kwestii, w tym w szczególności do kwestii uwzględnienia zasady proporcjonalności i niedyskryminacji w procesie planistycznym, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji, w której sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko uznaje za poprawną sytuację dopuszczenia na obszarach oznaczonych symbolem [...] lokalizowania przedsięwzięć zarówno mogących zawsze, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a więc w istocie uznaje za poprawny pod kątem wymogów ochrony środowiska stan nawet bardziej liberalny, aniżeli ostatecznie odzwierciedlony w treści m.p.z.p. - co dowodzi jednostronności, arbitralności i braku uzasadnienia przy wprowadzaniu kwestionowanych zakazów; III. w odniesieniu do § 9 pkt 5 w zw. z § 9 pkt 4 m.p.z.p. naruszenie: 1) art. 32 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady równości wobec prawa i równej ochrony własności wprowadzenie zakazu przebudowy lub rozbudowy dla obiektów budowlanych i instalacji jeszcze nieukończonych, wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami, przy jednoczesnym całkowicie niejasnym statusie nowych inwestycji tego rodzaju będących w trakcie realizacji, które mogą być ukończone jako już zlokalizowane - podczas gdy nie zachodzą żadne przesłanki dla tak jednostronnego i arbitralnego zróżnicowania sytuacji tego typu inwestycji (których status jest niemal identyczny) w świetle m.p.z.p., a zróżnicowanie takie rażąco narusza zasadę równości wobec prawa i tym samym dyskryminujące ogranicza wykonywanie prawa własności; 2) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady proporcjonalności wprowadzenie niczym nieuzasadnionego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami będących w trakcie realizacji, które mogą być ukończone jako już zlokalizowane wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy wyłączcie istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji, a związanych ż gospodarowaniem odpadami - podczas gdy prawodawca lokalny wprowadził przedmiotowy zakaz arbitralnie, bez żadnego uzasadnienia i bez przestrzegania zasady proporcjonalności, w żadnym miejscu uzasadnienia projektu m.p.z.p. nie wskazując, z jakiego powodu zdecydował się na tego typu zróżnicowanie (tzn. jaki argument przemawia za dopuszczeniem przebudowy lub rozbudowy wyłącznie obiektów budowlanych i instalacji już istniejących z jednoczesną dyskryminacją tych będących dopiero w fazie prac budowlanych); 3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady stosowania wyważenia interesów przy wykonywaniu władztwa planistycznego wprowadzenie bezkrytycznego zakazu przebudowy i rozbudowy obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarką odpadami, które mają prawo być ukończone zgodnie z prawem (tj. które są w fazie realizacji, ale nie zostały jeszcze ukończone, a więc nie istnieją w dniu wejścia w życie m.p.z.p.) – podczas gdy z uzasadnienia ani z treści m.p.z.p. nie sposób wyczytać przesłanek z zakresu interesu publicznego, jakimi kierował się organ wprowadzając taki zakaz, zaś zakaz ten ewidentnie stoi w sprzeczności tak z interesem prywatnym (rozumianym jako prawo Skarżącego do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia], szczególnie, iż jednocześnie prawodawca lokalny uznał, że nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym aprobata dla przebudowy i rozbudowy istniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p. obiektów i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami; 4) art. 15 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zgodne ze wskazanym przepisem jest wprowadzenie bezkrytycznego zakazu przebudowy i rozbudowy obiektów budowlanych i instalacji, które mają prawo być ukończone zgodnie z prawem (tj. które są w fazie realizacji, ale nie zostały jeszcze ukończone, a więc nie istnieją w dniu wejścia w życie m.p.z.p.) bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasadności tego zakazu w projekcie m.p.z.p. - podczas gdy uzasadnienie m.p.z.p. w jakikolwiek sposób nie odnosi do powyższych kwestii, w tym w szczególności do kwestii uwzględnienia zasady proporcjonalności w procesie planistycznym, co dowodzi jednostronności, arbitralności i braku uzasadnienia przy wprowadzaniu kwestionowanych zakazów; 5) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie narusza zasady prawidłowej, jasnej i konkluzywnej legislacji posługiwanie się przez prawodawcę lokalnego niejasnymi pojęciami tego samego rodzaju przedsięwzięć oraz tego samego rodzaju odpadów, jako pojęciami niezdefiniowanymi w samym m.p.z.p., podczas gdy posługiwanie się tak niejasnymi pojęciami prowadzi do potencjalnej znaczącej niejasności tekstu prawnego m.p.z.p. przy rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności bądź niedopuszczalności rozbudowy i przebudowy danego obiektu budowlanego czy instalacji. Skarżący także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do istoty sprawy, w tym wyłącznie powtarza podstawę stanowisk Stron, jednakże pomija w ogóle analizę merytoryczną argumentacji Stron i przez swoją zdawkowość, lakoniczność i oderwanie od podstaw zaskarżenia wręcz uniemożliwia stwierdzenie czy i w jakim zakresie Sąd I Instancji w ogóle poddał analizie zaskarżone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym powoduje wręcz niemożliwość prawidłowej merytorycznej kontroli instancyjnej. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, przy czym z uwagi na znaczny nakład pracy pełnomocnika, niezbędny dla wywiedzenia niniejszej skargi wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w trzykrotnej wysokości, przewidzianej normami przepisanym. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów:1) decyzji nr 300/2012 z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy; 2) decyzji nr 91/2014 Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na okoliczność posiadania przez stronę ważnych i pozostających w obrocie ostatecznych decyzji administracyjnych, umożliwiających stronie kontynuację realizowanej inwestycji (budowy zakładu termicznego przetwarzania odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również R. Sp. z o.o siedzibą w Z. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania , których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, nieuwzględnienie skargi na Uchwałę i brak stwierdzenia nieważności Uchwały, w sytuacji gdy przy podejmowaniu Uchwały doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, polegającego na przekroczeniu władztwa planistycznego organu objawiającego się nadmiernym i niczym nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności przysługującego skarżącej oraz ustaleniem wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy bez wyważenia interesu prywatnego, a także na zaniechaniu obowiązku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako że zaistnienie w toku procedury planistycznej ww. naruszeń, których dopuścił się organ, winno bezwzględnie prowadzić do stwierdzenia nieważności Uchwały, co w przedmiotowej sprawie jednak nie nastąpiło; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności Uchwały pomimo istotnego naruszenia zasad procedury planistycznej, co było skutkiem nieuzasadnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż w toku procedury planistycznej organ nie dopuścił się nadużycia swojego władztwa planistycznego, w sytuacji kiedy w sposób nieznajdujący uzasadnienia dla takiego kierunku polityki przestrzennej na tym obszarze, naruszający walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności organ dokonał nieuprawnionego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej oraz ustalił wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy bez wyważenia interesu prywatnego, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości, co skutkowało ustaleniem wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie drastycznie niższym aniżeli ustalony w obowiązującym na tym terenie studium ze wskaźnika "nie przekracza 60%" do "nie większa niż 10%" - w sytuacji kiedy taka zmiana stanowi zbyt daleko idącą i naruszającą zasadę proporcjonalności i równości ingerencję w prawo własności skarżącej i jawi się jako nadużycie władztwa planistycznego gminy, zwłaszcza w sytuacji, kiedy skarżąca od lat świadczy na rzecz Miasta Z. usługi w zakresie odbioru odpadów i zamierzona przez skarżącą inwestycja w tym przedmiocie ma na celu przede wszystkim usprawnienie tego procesu z pożytkiem dla mieszkańców Miasta Z.; 3) art. 9 ust 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności Uchwały, mimo iż w toku procedury planistycznej organ dopuścił się naruszenia bezwzględnie obowiązującej zasady zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], z przeznaczeniem: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty i instalacje związane z gospodarowaniem odpadami innymi niż niebezpieczne, na którym dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi (nie większy niż) 10%, w sytuacji kiedy obowiązujące w momencie podejmowania Uchwały Studium uwzględniało dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, obejmując działkę skarżącej w ramach obszaru oznaczonego symbolem [...], z przeznaczeniem: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, na którym dopuszczono elementy zagospodarowania związane z obsługą techniczną i komunalną miasta, w tym związane z segregacją i przetwarzaniem odpadów, gdzie wskaźnik dopuszczalnej powierzchnia zabudowy wynosił (nie powinien przekraczać) 60% - które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa skarżącej do swobodnego realizowania uprawnień właścicielskich przysługujących mu względem ww. nieruchomości - poprzez drastyczne i niczym nie uzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy tej nieruchomości. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Wniesione skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a., winien rozpoznać ją ze szczególnym odniesieniem się do sformułowanych w skardze do tego sądu zarzutów, co powinno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku sporządzanym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd pierwszej instancji powinien poddać go głębokiej i wszechstronnej analizie. Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których twierdzenia organu uchwałodawczego są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia wydanego orzeczenia powinno wynikać przy tym, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je ze stanowiskiem organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06; LEX nr 362061). Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II FSK 1041/16) trafnie przy tym stwierdzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Ponadto wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ma nie tylko charakter informacyjny względem stron postępowania, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również powinno umożliwić sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem między innymi w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym orzeczeniu podkreślił, że sporządzając uzasadnienie wydanego wyroku, sąd ma obowiązek rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać, że zaskarżony akt nie narusza prawa, o czym świadczyć mają zarówno konkretne wywody uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, jak też racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny faktów przyjętych jako podstawa wyrokowania. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt I FSK 2388/21). Uzasadnienie musi zatem pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne oraz ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 2104/15). Tak więc biorąc pod uwagę wyżej opisane rozważania należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. W skardze spółka R. Sp. z o.o. wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie podnosiła jedynie sprzeczności postanowień planu z zapisami studium co do przyjętego w planie wskaźnika zabudowy ale również podnosiła, że doszło o przekroczenia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie parametru powierzchni zabudowy w sposób, który narusza zasadę równości, proporcjonalności, a w konsekwencji ogranicza przysługujące spółce prawo własności, wskazując w tym zakresie na naruszenie powołanych w zarzutach przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Konstytucji RP. Sąd I instancji jednak w tym zakresie nie zajął żadnego stanowiska, dlatego nie wiadomo dlaczego uznał w tym zakresie skargę strony za pozbawioną uzasadnionych podstaw, co tym samym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że postanowienia planu w zakresie przyjętego wskaźnika zabudowy, nie naruszają ustaleń studium w tym samym zakresie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w studium dla terenów oznaczonych symbolem [...] przyjęto, że powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 60% powierzchni działki budowlanej lub nieruchomości gruntowej. Jednocześnie zgodnie z treścią studium wskaźniki zabudowy to uśrednione wytyczne dla uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych. Natomiast plan w zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego dla tego samego obszaru wprowadził powierzchnię zabudowy nie większą 10 % powierzchni działki. Zatem w sytuacji gdy studium przewidywało jedynie ograniczenie górnej granicy wskaźnika zabudowy (60%), nie sposób przyjąć, że określenie w planie wskaźnika zabudowy na poziomie do 10% powierzchni działki, który niewątpliwie nie przekracza określonego w studium 60%, nie naruszało ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Także w zakresie skargi spółki B. Sąd I instancji nie sprostał wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważyła skarżąca kasacyjnie spółka istota zarzutów jej skargi nie dotyczyła tego czy spółka może dokończyć rozpoczętą inwestycję, ale tego, czy postanowienia planu nie ograniczają jej możliwości przebudowy lub rozbudowy budowanego obecnie zakładu, w sytuacji gdy taka konieczność będzie wynikała z nowelizowanych przepisów. Nadto wskazała na brak uzasadnienia dla takich ograniczeń oraz nierówne traktowanie w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zwróciła również uwagę na wadliwość terminologiczną konkretnych postanowień planu, które nie regulują w sposób jasny sytuacji nieruchomości należących do spółki. Stąd uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie koresponduje z zarzutami wniesionej skargi. Sąd I instancji stwierdza, że zasada niedyskryminacji oraz proporcjonalności nie zostały w sprawie naruszone, przy czym w ogóle nie wyjaśnia na jakiej podstawie doszedł do takich wniosków. Brak jest jakiejkolwiek analizy zarzutów podniesionych w skardze. Rozważania Sądu I instancji ograniczają się do przytoczenia poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, nie odnosząc się do konkretnych argumentów skarżących spółek. Za takie z pewnością nie można uznać twierdzenia Sądu I instancji, że plan nie narusza prawa i nie dyskryminuje spółek, jak również nie narusza techniki prawodawczej. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku własnych rozważań Sądu I instancji co do konkretnych zarzutów skargi w odniesieniu do konkretnych postanowień planu ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany, uwzględniając treść niniejszego wyroku, konkretnie odnieść się do zarzutów skarg i wyrażonej w nich argumentacji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.