II OSK 2174/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2443/22 w sprawie ze skargi G.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 października 2022 r. nr 226/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2443/22 oddalił skargę G.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 października 2022 r. nr 226/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 11d ust. 5 w związku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.; dalej: "ustawa zrid", "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania G.D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Legionowskiego (dalej: "Starosta") z 29 czerwca 2022 r. nr 925/22 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] ul. [...] i ul. [...] w gminie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na wskazanych w decyzji działkach. G.D. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. Sąd I instancji nie jest związany zarzutami skarżącej, a co za tym idzie winien samodzielnie sprawdzić, czy w toku postępowania administracyjnego nie zaszły okoliczności, które stanowiłyby naruszenie przepisów prawa, prowadzących do nieważności postępowania. Zaniechanie powyższego doprowadziło do wydania wadliwego wyroku, bowiem w toku postępowania przed organami administracyjnymi naruszony został art. 15 k.p.a. poprzez rozszerzenie podstawy prawnej wydawanej decyzji przez organ II instancji w stosunku do podstawy prawnej, na której decyzję oparł organ I instancji, co zgodnie z doktryną i orzecznictwem stanowi podstawę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § ust. 2 k.p.a.; 2. art. 58 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo iż skarga była zasadna z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. Wojewodę mazowieckiego przy wydawaniu decyzji następujących przepisów: ‒ art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 11d ust. 1 ust. 2 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 1, 2 ustawy zrid oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie § 9 ust. 1 pkt 5 ust. 2 i § 53 ust. 1, 9 76a § 79 i art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że złożona przez wnioskodawcę dokumentacja projektowa zawiera wszystkie dokumenty z art. 5 ust. 1 specustawy drogowej sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy przebudowywana droga publiczna ul. [...] na załączonych mapach podziału powiązana jest z indywidualnym zjazdem na drogę wewnętrzną (grunt niehipotekowany) dz. ewd. Nr [...] ([...], [...]) ul. [...] nie podlegającą regulacji specustawy, brak jest na mapie udostępnianej właścicielom działek objętych podziałem z wymiarowania szerokości pasa zieleni dla działki [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]) oraz pobocza dla działki [...] ([...], [...]), rozbieżności w ustaleniu klasy drogi nr [...] ul. [...] ustalonej jako droga lokalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] (uchwała [...]) jako droga lokalna 1 KDL, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] (uchwała [...]) jako droga zbiorcza i nie ustalony jest zarządca drogi; ‒ art. 7 zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z 136 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przez organ II instancji łącznic z zapytaniem o wypowiedź pełnomocnika inwestora, czy kształt zjazdu z działki [...] w sytuacji szerokości ponad 5,5 m samej jezdni przy konieczności zwężenia drogi w obszarze działki dz. [...] jest bezpieczny w sytuacji, gdy budynki na nieruchomości skarżącej znajdują się w odległości prostopadłej 3 do 4 m od planowanego [...], [...], [...], [...], mimo że graniczą bezpośrednio z drogą ul. [...] we wsi [...] i dlaczego na ich odcinku droga nie jest poszerzana i przebudowywana; ‒ art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego rozpatrzenie i uwidocznienie w uzasadnieniu uwag skarżącej do projektu ponowionych w odwołaniu w dwóch instancjach; ‒ art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, poprzez zaniechanie dokonania rzetelnej wykładni przepisów prawa powołanych w jego uzasadnieniu, jak również poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji odniesienia się do zarzutów poniesionych przez skarżącą w skardze do WSA. Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Jako pierwszy rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania wynikające z przywołanego przepisu. Analiza uzasadnienia wyroku niewątpliwie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów skargi, mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności stawianych zarzutów (por. wyrok NSA z 5.07.2013 r., II FSK 2204/11; CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24.06.2004 r., FSK 2633/04, z 12.06,2014 r., I OSK 2721/13; CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd Wojewódzki odniósł się do zasadniczych kwestii spornych podniesionych w skardze. Z uzasadniania tego wynika, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, jak również dokonano jego oceny. Przede wszystkim jednak Sąd zawarł istotne rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy dotyczącej realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej i w tym kontekście ocenił stanowisko skarżącej kwestionujące konkretne rozwiązania techniczne w zakresie połączenia przebudowywanej drogi ul. [...] z ul. [...]. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odkodowanie, jakie konkretnie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie jego elementów konstrukcyjnych zarzuca autor skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniając motyw postawienia omawianego zarzutu wskazano mianowicie, że "Sąd I instancji nie wskazał judykatury ani doktryny na potwierdzenie zasadności wydanego orzeczenia. Nie dokonał analizy podstaw prawnych istotnych w niniejszej sprawie, nie odniósł się do zarzutów Skarżącej, wreszcie nie zbadał, czy postępowanie administracyjne nie jest dotknięte sankcją nieważności". Odnosząc się do takiej argumentacji wskazać należy, że o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest wystarczające przywołanie wybranych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat zasad sporządzania uzasadnienia wyroku czy sformułowanie ogólnikowych ocen jak zacytowane wyżej. Taka ogólnikowa argumentacja, oderwana od realiów konkretnej sprawy, mogłaby wszak zostać wykorzystana w każdej skardze kasacyjnej, w której zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest w istocie stanowiska strony ją wnoszącej co do tego, jakie konkretnie wadliwości w zakresie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku zawiera uzasadnienie skarżonego orzeczenia. W konsekwencji brak było podstaw do uznania, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść skargi kasacyjnej wskazuje ponadto, że postawione w niej zarzuty stanowią niemal dokładne powielenie zarzutów skargi do Sądu I instancji. To, że skarżąca nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Wojewódzki i w skardze kasacyjnej powtarza argumentację podnoszoną w poprzedniej instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, który nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14.03.2025 r., III OSK 253/24; CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także w działaniu Sądu I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Pozbawiona podstaw jest argumentacja skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki, z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dostrzegł wadliwości zaskarżonej decyzji, która winna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nie budzi najmniejszych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., czego wyrazem miałoby być, w ocenie skarżącej kasacyjnie, rozszerzenie podstawy prawnej decyzji Wojewody w stosunku do podstawy prawnej, na której oparł decyzję Starosta. Zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 22.02.2022 r., II OSK 540/19; CBOSA). W niniejszej sprawie podstawą udzielenia przez Starostę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej były przepisy specustawy drogowej wymienione w osnowie decyzji tego organu, uprawniające organ do ukształtowania stosunku prawnego w sposób określony w tym akcie administracyjnym. Zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty było m.in. ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego oraz ustaleń dotyczących materii, o której stanowi art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, g i h ustawy zrid, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora, zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z decyzją organu I instancji. Z kolei Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisał wymogi treści decyzji zrid wynikające z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz szczegółowo odniósł się do tych kwestii, które były przez skarżącą kwestionowane w odwołaniu – było to m.in. ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy. Żadną miarą nie można przyjąć, że na etapie postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która by prowadziła do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, na co dość ogólnie zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, że powołując podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na: "art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000) dalej Kpa oraz na podstawie art. 11d ust. 5 w zawiązku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), dalej ustawa zrid", podczas gdy organ I instancji w podstawie prawnej decyzji wymienił: "art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 pkt 2, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)". Stanowczo podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy przywołanie w ramach podstawy prawnej decyzji organu II instancji innych przepisów niż wymienione w osnowie decyzji organu I instancji nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Kontrola zgodności z prawem podstawy prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji mogłaby nastąpić wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej opartej o zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., a takiego zarzutu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sformułowano. Jedynie na marginesie można dodać, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących przedmiotowo podobnych spraw dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powszechnie akceptowana jest przyjęta praktyka, że organ odwoławczy w osnowie swojej decyzji w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie wskazuje wszystkich przepisów specustawy drogowej regulujących wydanie decyzji zrid, które miały zastosowanie w sprawie, gdyż byłby to zbytnim formalizmem. Pominąć nie można, że w odniesieniu do podstawy kasacyjnej wskazanej w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor także nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej lakonicznie wskazał na "rozszerzenie podstawy prawnej wydawanej przez organ II instancji w stosunku do podstawy prawnej, na której decyzję odparł organ I instancji", a uzasadnienie tego zarzutu ograniczył do przywołania wybranych tez orzeczeń sądów administracyjnych, w oderwaniu od jakichkolwiek okoliczności niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Przedmiotowy zarzut takich warunków nie spełnia, co nie pozwalało na jego uwzględnienie. Zupełnie niezrozumiały i nieprawidłowo sformułowany jest kolejny zarzut w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 58 p.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi dalej przepisami procedury administracyjnej i prawa materialnego. Przywołany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 58 p.p.s.a. (dzielący się na dalsze jednostki redakcyjne – paragrafy i punkty) dotyczy przesłanek odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Wydając postanowienie o odrzuceniu skargi sąd nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz wypowiada się o niemożności jej rozpoznania przez sąd (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 58). Niewątpliwie przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, który – jak wyraźnie wskazał w końcowej części uzasadnienia wyroku – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Doszło zatem do pomylenia dwóch skrajnie różnych rodzajów orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Prawidłowo sformułowana podstawa kasacyjną, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinna wskazywać na naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a., stanowiącego podstawę oddalenia skargi, w powiązaniu z konkretnymi przepisami – prawa materialnego lub procesowego, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Taki zarzut nie został sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej został prawidłowo sformułowany, tj. kwestie naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego zostały należycie powiązane z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., to i tak nie mógłby on wywrzeć spodziewanego przez wnoszącą skargę kasacyjną skutku. W pierwszej kolejności wskazać należy na kolejną wadę konstrukcyjną powyższego zarzutu, gdyż autor skargi kasacyjnej powołał nieprawidłową, nieistniejąca jednostkę redakcyjną przepisu art. 11d ustawy zrid – "ust. 1 ust. 2 pkt 3". Ustęp 1 artykułu 11d ustawy zrid dzieli się na punkty od 1 do 9, a niektóre z nich, w tym ustęp 1, dzielą się dodatkowo na podpunkty, przy czym podpunktów nie ma w ustępie 2. Po raz kolejny przypomnieć wypada, że zadaniem autora skargi kasacyjnej jest takie jej zredagowanie, aby Sąd nie musiał domyślać się intencji kasatora. Wiąże się to z koniecznością precyzyjnego wskazania zarzutów skargi kasacyjnej, w tym przede wszystkim wskazania dokładnych, istniejących jednostek redakcyjnych przepisu, który jego zdaniem został naruszony. Wymogowi temu rozpoznawana skarga kasacyjna nie sprostała. W odniesieniu do przywołanego zarzutu nie jest bowiem jasne, których jednostek redakcyjnych przepisu art. 11d ustawy zrid on dotyczy: czy ust. 1 ze wszystkimi podpunktami i dodatkowo ust. 2, czy ust. 1 pkt 3 i dodatkowo ust. 2, czy może ust. 1 pkt 2 i pkt 3, a może jeszcze innej konfiguracji? Mając na uwadze, że w dalszej części zarzutu i bardzo lakonicznego jego uzasadnienia autor skargi kasacyjnej nie sprostował tego błędu i nie powołał ponownie przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić ww. kwestii. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że identycznie formułowany zarzut skarżąca zawarła w swojej skardze do Sądu Wojewódzkiego. Powielenie tego błędu w skardze kasacyjnej odczytywać trzeba jako wyraz braku dostatecznej analizy strony w kopiowaniu treści jej własnych pism procesowych. Pozostałe zarzuty skargi sformułowane w ramach podstawy wskazanej w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej koncentrują się wokół konkretnych rozwiązań technicznych w zakresie kształtu połączenia ul. [...] z drogą wewnętrzną – ul. [...]. Celem specustawy drogowej, której przepisy stanowiły podstawę decyzji organów, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e ww. ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wskazać też należy, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (zob. wyrok NSA z 11.01.2023 r., II OSK 2348/22; CBOSA). Jak wynika z akt sprawy zamierzeniem budowlanym objętym postępowaniem na podstawie specustawy drogowej była rozbudowa drogi powiatowej nr [...], a nie drogi wewnętrznej ul. [...]. Podziałowi uległa m.in. działka nr [...], z której po podziale wydzielona część o nr [...] została włączona do terenu inwestycji jako mieszcząca się w projektowanym pasie drogowym. Kwestią sporną okazał się ten właśnie ściśle sprecyzowany element założenia projektowego drogi, który wyraża się w zaprojektowaniu w tym miejscu szerszego niż dotychczasowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] w drogę wewnętrzną ul. [...]. Uwzględniając opisany wyżej charakter postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącą zarzuty, że niezasadnie pozbawiono ją części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w celu realizacji zjazdu z ul. [...] we fragmencie łączącym ją z drogą wewnętrzną ul. [...], nie mogły być uwzględnione. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił dopuszczalny zakres ingerencji organów wydających decyzję zrid w kształt inwestycji wynikający z wniosku inwestora. Organ administracji ma obowiązek sprawdzić tylko przedstawiony przez inwestora wariant, który w konsekwencji został uznany przez inwestora jako najbardziej korzystny i najlepszy, także ze względu na przyjęte w nim rozwiązania techniczne czy lokalizacyjne. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji, przedstawionej przez inwestora, skoro za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym odpowiada projektant. Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa. Takiego przypadku w sprawie niniejszej w zakresie konkretnych parametrów połączenia ul. [...] z ul. [...] nie stwierdzono, strona skarżąca nie wykazała także jego istnienia. Co więcej, spełnienie przewidzianego w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej wymogu określenia w decyzji zrid wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przejawia się w zapewnieniu dostępu osób trzecich do drogi publicznej, nie zaś w uwzględnieniu ich oczekiwań co do konkretnych parametrów technicznych takiego połączenia. Podobnie jako bezzasadny należy ocenić omawiany zarzut w zakresie odnoszącym się do kwestii braku poszerzenia rozbudowywanej drogi ul. [...] na odcinku sąsiadującym z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...]. Trafnie ocenił Sąd Wojewódzki, że jest to zagadnienie czysto techniczne, nie podlegające ocenie organu. Dodać należy, że skarżąca nie powoływała się, by przysługiwało jej prawo własności czy inny tytuł rzeczowy do ww. nieruchomości, nie wynika to też z akt administracyjnych. Okoliczność ta ma zaś istotne znacznie dla możliwości powoływania przez skarżącą przywołanej argumentacji. W przypadku inwestycji liniowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 6.01.2006 r., II OSK 364/05; z 29.11.2013 r., II OSK 1539/12; CBOSA). W takim przypadku sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy zrid, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Skarżąca swój interes prawny do występowania w postępowaniu uzyskała z uwagi na przysługujące jej prawo własności działek nr [...] i [...], których części, po podziale, zostały ujęte w liniach rozgraniczających projektowanej drogi. Powyższe w zbiegu z rozwiązaniami projektowymi wyznacza zakres interesu prawnego skarżącej, a tym samym granice rozpoznania sprawy. Tym samym ewentualne wady zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczające poza granice tak zakreślonego interesu prawnego skarżącej nie mogły być badane w niniejszym postępowaniu. Reasumując, skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań – w dużej mierze z uwagi na jej wadliwe skonstruowanie i brak należytego uzasadnienia, które w odniesieniu do przeważającej części podniesionych w niej zarzutów utrudniało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W okolicznościach sprawy należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.