II OSK 2157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/23 w sprawie ze skargi F. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2023 r., nr 340/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 2 marca 2023 r., nr 340/23 uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 18 stycznia 2023 r., nr PINB.5160.22.2022 o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wiaty wybudowanej na działce o nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. T. zarzucając naruszenie: 1. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy konstrukcja ustawiona przez skarżącego nie jest trwale związana z gruntem, tym samym nie może zostać uznana za budynek, zgodnie z ustawową definicją, 2. art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. [w skardze kasacyjnej wskazano "art. 29 ust. 1 pkt 2" – Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nastąpiło to na skutek oczywistej omyłki] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której konstrukcja postawiona na nieruchomości, ze względu na jej cechy, w tym powierzchnię do 50 m2 oraz obecność budynku mieszkalnego, mieści się w definicji wiaty niewymagającej pozwolenia i zgłoszenia, a jednocześnie w ustawie nie występują przesłanki ograniczające kwalifikowanie takiego obiektu [jako wiaty], takie jak wysokość, czy też obecność na działce kombajnu przykrytego plandeką, 3. art. 139 w zw. z art. 138 § 2 i 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niezasadny pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wydanie przez organ decyzji uchylającej wraz z zaleceniem dla organu niższego rzędu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, odpowiedniego dla budynków garażowych, nie jest działaniem oczywiście na niekorzyść skarżącego, 4. art. 8 K.p.a. poprzez wydanie wyroku oraz wcześniejszej decyzji uchylającej, wraz z poleceniem dla organu pierwszej instancji, na niekorzyść skarżącego, pod pozorem braków w postępowaniu dowodowym, 5. art. 7, art. 77 oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez pozorne oparcie się organu drugiej instancji na brakach w materiale dowodowym, podczas gdy do uchylenia decyzji i polecenia dla organu pierwszej instancji doszło w wyniku odmiennej interpretacji przez organ drugiej instancji definicji wiaty i budynku garażowego, Niezależnie od powyższego F. T. zarzucił Sądowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wyroku, polegający na mylnym przyjęciu, że konstrukcja wiaty jest trwale związana z gruntem, podczas gdy przykręcenia śrubami do fundamentu nie można traktować jako przymiotu trwałości. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku". Wystąpił też o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej zdjęć – na okoliczność konstrukcji wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek należy się zgodzić ze skarżącym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zanadto rozwinięto te obszary rozważań, które dotyczą szczegółowej kwalifikacji spornego obiektu – a to w kontekście kasacyjnego i jedynie wpadkowego-dowodowego charakteru zaskarżonego postanowienia. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że początkowo wobec F. T. Powiatowy Inspektor wydał postanowienie z dnia 18 stycznia 2023 r. nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy "wiaty" wybudowanej na działce nr [...]. Postanowienie to wydano we wstępnej fazie postępowania dotyczącego wymienionego obiektu, po przeprowadzeniu kontroli na nieruchomości skarżącego (o wszczęciu postępowania zawiadomiono 18 października 2022 r. – zob. k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skarżący nie dostarczył ekspertyzy, a zamiast tego zakwestionował obowiązek jej sporządzenia, akcentując, że nie zaistniały żadne uzasadnione wątpliwości, co do jakości materiałów budowlanych lub robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeden z ewentualnych wniosków zażalenia obejmował uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpatrzywszy zażalenie Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi do ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji uznał, że przede wszystkim konieczne jest przyjęcie określonej kwalifikacji prawnej inwestycji, której nie należy uznawać za wiatę, ale za budynek. Następnie organ przeprowadził szeroką analizę cech badanego obiektu motywując powody przyjęcia takiego stanowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. T. podkreślił, że wydane postanowienie zobowiązuje Powiatowego Inspektora do "przeprowadzenia legalizacji budynku garażowego", a nadto zawiera wiążące wytyczne ograniczające organ pierwszej instancji w zakresie swobody orzekania. W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził szeroką analizę cech obiektu, aprobując stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, że sporny obiekt nie odpowiada wszystkim cechom wiaty na gruncie przepisów P.b. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że inwestycja skarżącego – biorąc pod uwagę jej wymiary, parametry konstrukcyjne, zastosowane materiały i sposób jej wykonania – stanowi budynek, w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze skarżącym, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na niekorzyść skarżącego. Sąd zaznaczył, że do naruszenia art. 139 K.p.a. doszłoby, gdyby nastąpiło obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej. Tymczasem w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, który domagał się uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, jego żądanie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej F. T. należy poczynić pewne ustalenia wstępne. Otóż należy stanowczo podkreślić, że przedmiotem skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie było postanowienie kasacyjne Wojewódzkiego Inspektora (uchylające postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia) wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Co więcej, dotyczyło ono postanowienia dowodowego wydanego na postawie art. 81c ust. 2 P.b. i zapadłego na etapie wstępnym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora, dotyczącego obiektu na działce nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 138 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.). W tym miejscu należałoby doprecyzować, że wymienionego przepisu oczywiście nie stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, lecz Wojewódzki Inspektor, niemniej jednak przez pryzmat tego przepisu Sąd pierwszej instancji kontrolował wydane postanowienie. Sąd nie dostrzegł jego uchybienia po stronie organu. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. (który stosuje się odpowiednio do zażaleń – art. 144 K.p.a.): "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor przedstawił zupełnie inne zapatrywanie dotyczące kwalifikacji spornego obiektu aniżeli Powiatowy Inspektor, co skłoniło organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy – przedstawiwszy szeroko swoje stanowisko – uznał, że w sprawie konieczne jest poczynienie dokładniejszych ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego w kontekście kwalifikacji spornego obiektu - a dopiero w oparciu o te ustalenia powinny być podejmowane dalsze rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna ocena, co do kwalifikacji obiektu na działce nr [...], mogła uzasadnić wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 (w zw. z art. 144) K.p.a. Wojewódzki Inspektor w szczególności mógł przyjąć, że postanowienie Powiatowego Inspektora "zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania" (nie przedstawiono dostatecznych rozważań dotyczących kwalifikacji prawnej obiektu jako wiaty), a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe pozwala stwierdzić, że kasacyjne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora, objęte następnie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opierało się na przesłankach wynikających z jego podstawy prawnej (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.). Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę. Inaczej natomiast ocenić należało pozostałe kwestie wynikłe w sprawie, w kontekście których wywiedziono w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty. Zarzuty te należy ocenić łącznie, gdyż w istocie dotyczą one tego samego zagadnienia. F. T. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie, za organem, przesądził o kwalifikacji zrealizowanego przez niego obiektu jako budynku (art. 3 pkt 2 P.b.), podczas, gdy mógł być on kwalifikowany jako wiata (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.). Taka negatywna dla skarżącego ocena jest dla niego niekorzystna (naruszenie art. 139 K.p.a.), a do tego sformułowana ona została jedynie pod pozorem wykazania braków w materialne dowodowym (art. 7, art. 77, art. 124 § 2 i art. 138 § 2a K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji postąpił nieprawidłowo przedstawiając stanowczą i bezwarunkową ocenę charakteru spornego obiektu budowlanego, podczas gdy powinien ograniczyć badanie legalności postanowienia do kwestii zaistnienia przesłanek wspomnianego przepisu art. 138 § 2 (w zw. z art. 144) K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien mieć zwłaszcza na uwadze, że kontroli legalności podlegało postanowienie kasacyjne, a tym bardziej – dotyczące li tylko postanowienia wpadkowego (dowodowego) wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. i to podjętego w początkowej dopiero fazie postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem. Tymczasem poczyniona przez Sąd pierwszej instancji ocena wywodu Wojewódzkiego Inspektora, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i mająca przecież w zamierzeniu skłonić organ pierwszej instancji do poczynienia dalszych ustaleń, przerodziła się w bardzo szczegółowy wywód Sądu, w wielu miejscach kategorycznie przesądzający o dalszych merytorycznych kierunkach rozpoznania sprawy. Bezwarunkowa ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca kwalifikacji spornego obiektu nie powinna się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znaleźć. Jak zaznaczono, z perspektywy niniejszej sprawy zweryfikować należało jedynie, czy Wojewódzki Inspektor miał usprawiedliwione podstawy, aby wydać postanowienie kasacyjne. Podsumowując, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiadał prawu w zakresie sentencji – oddalającej skargę. Brak ustaleń dotyczących kwalifikacji obiektu na działce nr [...] poczynionych przez Powiatowego Inspektora uzasadniał uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora postanowienia dotyczącego nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Natomiast z uwagi na podniesione zarzuty skargi kasacyjnej zachodziła potrzeba skorygowania zbyt daleko idącego i zbyt kategorycznego, a przez to nieprawidłowego, wywodu Sądu pierwszej instancji dotyczącego kwalifikacji obiektu na działce nr [...]. Dokonanie kwalifikacji tego obiektu należy do Powiatowego Inspektora. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście ma świadomość, iż Wojewódzki Inspektor w zaskarżonym postanowieniu wyraził swoje stanowisko, lecz należy pamiętać, że organ odwoławczy zarazem polecił organowi pierwszej instancji dalsze badanie sprawy (zob. s. 4 zaskarżonego postanowienia). Uznać więc należy, że w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora pod numerem PINB.5160.22.2022 kwestia kwalifikacji spornego obiektu na działce nr [...] wymagać będzie dopiero oceny, a F. T. pozostaje uprawniony do składania przez organem wyjaśnień, względnie dowodów, na poparcie swego stanowiska dotyczącego cech zrealizowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.