II OZ 473/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 457/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie.

K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 457/23. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 15 lipca 2022 r. nr 308/2022, nakazującą M. B. dokonanie całkowitej rozbiórki magazynowego obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o wymiarze rzutu 2,60 m x 7,64 m, znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gmina [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślono, że ochrona tymczasowa stanowi instytucję służącą ochronie strony skarżącej przed ujemnymi skutkami związanymi z wykonaniem aktu (decyzji) do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że wniosek nie został należycie uzasadniony. Skarżąca nie podjęła bowiem próby wykazania, by wskutek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), ograniczając się w istocie wyłącznie do sformułowania wniosku i odwołania do ustawowych przesłanek określonych w ww. przepisie. Po drugie, w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątkowy przypadek, kiedy niezależnie od wadliwości złożonego wniosku należałoby wstrzymać wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Dla uwzględnienia wniosku w takiej sytuacji konieczne byłoby stwierdzenie, że z uwagi na charakter, konstrukcję oraz wartość obiektu podlegającego obowiązkowi rozbiórki już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że stronie skarżącej grozić może szkoda o znacznym rozmiarze. W niniejszej sprawie uwzględniając cechy charakterystyczne objętego nakazem rozbiórki obiektu magazynowego (tj. konstrukcja stalowa, typ kontenerowy, posadowiony na własnej konstrukcji stalowej oraz poprzecznych belkach) Sąd doszedł do przekonania, że zasadnym jest odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na zasadność uwzględnienia wniosku rzutuje również fakt, że o objęcie ochroną tymczasową wnioskuje K. B., nie zaś M. B., tj. inwestor robót i osoba, na którą organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek nakazu rozbiórki. K. B. wniosła zażalenia na powyższe postanowienie. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że wniosek o wstrzymanie nie mógł podlegać uwzględnieniu. Skarżąca nie podjęła bowiem próby wykazania, by, wskutek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., ograniczając się w istocie wyłącznie do sformułowania wniosku i wskazania, że wykonanie nakazu rozbiórki skutkować będzie zaistnieniem jednej z przesłanek określonych w ww. przepisie, podczas gdy skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazała na przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy spełnione były ku temu przesłanki, przede wszystkim w zakresie grożącej skarżącym trudnej do odwrócenia szkody, a także art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieprzedstawiający wyczerpująco wszystkich argumentów sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich elementów, o jakich mowa w cyt. przepisie, bowiem Sąd I instancji nie wskazał poza jednym zdaniem, z jakich powodów uznał, iż skarżąca nie podjęła bowiem próby wykazania, by wskutek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i ewentualnie dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do samodzielnego poszukiwania przesłanek pozwalających na uwzględnienie wniosku. Przywołany wyżej przepis ten nie przewiduje, w ramach instytucji wstrzymania wykonania skarżonego aktu organu administracji, kompetencji sądu do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowo stosownych dokumentów lub złożenie wyjaśnień, które miałyby uzasadniać potrzebę wstrzymania wykonania objętego wnioskiem aktu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie wykazała okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek ten nie zawierał żadnej argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie znaczną szkodą czy też wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy doszłoby do wykonania tej konkretnej zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd słusznie nie uwzględnił go, wskazując na brak jego należytego uzasadnienia. Niezależnie od powyższego nie może zejść z pola uwagi okoliczność, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie i zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd I instancji zasadnie powołał się na pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym wyjątkowo dopuszcza się orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, pomimo wadliwości złożonego w tym przedmiocie wniosku, wyłącznie z uwagi na charakter nałożonego obowiązku. Nakaz rozbiórki przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się wszak z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co do zasady wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, bowiem najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością jego odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Przedstawione wyżej stanowisko nie jest jednak różnoznaczne z dopuszczeniem na zasadzie automatyzmu do niedopuszczalnej sytuacji, że w każdym przypadku, bez względu na przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zasadne byłoby wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci nakazu rozbiórki. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może pomijać oczywistych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa lub z akt sprawy okoliczności, które jednoznacznie przemawiają za wstrzymaniem lub odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W tym kontekście trafnie wskazał Sąd I instancji, że orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę należy ocenić, czy z uwagi na charakter, konstrukcję oraz wartość obiektu podlegającego obowiązkowi rozbiórki już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że stronie skarżącej grozić może szkoda o znacznym rozmiarze. Takich okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem orzeczonego skarżoną decyzją nakazu rozbiórki jest obiekt budowlany konstrukcji stalowej o wymiarze w rzucie 2,60 m x 7,64 m, pełniący funkcję obiektu magazynowego. Rozmiary, konstrukcja i charakter tego obiektu co do zasady nie wskazują zatem, aby jego rozbiórka wymagała takich nakładów i wysiłków, jak np. rozbiórka i odbudowa domu jednorodzinnego o przeciętnych parametrach. W przeciwieństwie do rozbiórki domu jednorodzinnego nie można też mówić, by ewentualna likwidacja przedmiotowego obiektu wiązała się z utratą miejsca zamieszkania. Wprawdzie przeprowadzenie nakazanej przez organ rozbiórki może wiązać się z poniesieniem nakładów finansowych związanych z robocizną, przeniesieniem bądź zmagazynowaniem przedmiotu rozbiórki, lecz nie oznacza to automatycznie, że mamy do czynienia ze szkodą o charakterze znacznym. Dla oceny wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest obojętne, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że z wnioskiem o wstrzymanie wykonania wystąpiła skarżąca K. B., która nie jest jednakże adresatem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należy uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, w szczególności posiadających przeciwny interes do wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki nałożony został na M. B., mającego w postępowania sądowym status uczestnika. O ile orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji prawdopodobnie byłoby dla niego korzystne, to on sam takiego wniosku nie sformułował ani też w żaden sposób nie ustosunkował się do zawartego w skardze wniosku K. B. Ani M. B., ani skarżąca nie przedstawili żadnych okoliczności i dokumentów obrazujących sytuację finansową M. B. czy szacunków dotyczących kosztów rozbiórki, co uniemożliwia Sądowi konfrontację przewidywanych kosztów wykonania zaskarżonej decyzji z możliwościami finansowymi adresata skarżonej decyzji. Nie znając sytuacji majątkowej M. B. Sąd nie mógł z urzędu założyć, że ich poniesienie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Na odmienną ocenę zasadności rozpoznawanego wniosku niż przyjęta powyżej nie mogła mieć wpływu argumentacja podniesiona w zażaleniu. W zażaleniu skarżąca przyznała, że sporządzając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskazała w sposób szczegółowy rozmiarów szkody, jaka mogłaby powstać na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownej argumentacji odnoszącej się do konkretnej sytuacji skarżącej (czy M. B.), której niewątpliwie zabrakło we wniosku, nie przedstawiono jednak także w zażaleniu, co świadczy o gołosłowności twierdzenia o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zawartych w ww. przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wychodząc również poza uzasadnienie wniosku (którego w zasadzie brak) i biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, tj. treść obowiązku nałożonego decyzją i charakter obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Zarzuty zażalenia wskazujące na naruszenie art. 61 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. są zatem nieuzasadnione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie