II OSK 2139/25

Dnia 17 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/25 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/25, oddalił skargę obywatela Gruzji E. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 18 października 2024 r., którym powołując się na art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) odmówiono wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w W. z 1 lipca 2024 r. o zobowiązaniu skarżącego do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu, wydanej na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), w której stwierdzono, że na podstawie art. 315 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z zawartym w odwołaniu skarżącego od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w W. z 1 lipca 2024 r. o zobowiązaniu skarżącego do powrotu wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowego wykonania tej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 135 i art. 123 k.p.a., przy czym zarzuty te sprowadzały się do tezy, że wadliwość decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu oraz nieodwracalność skutków jej wykonania uzasadniały wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania. Nieodwracalność skutków wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu związana zaś miała być z faktem, że skarżący prowadzi w Polsce życie rodzinne. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważał kwestię dopuszczalności skargi dochodząc do wniosku, że jest ona dopuszczalna. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby decyzja o zobowiązaniu go do powrotu była wadliwa. Sąd przy tym dodał, że zgromadzony przez organ administracji materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że zachodzi podstawa do zobowiązania skarżącego do powrotu, mianowicie, że skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji trafnie przyjął, że skoro w świetle art. 349 ust. 1 pkt 4 oraz art. 351 ustawy o cudzoziemcach ochrona życia prywatnego nie daje cudzoziemcowi, stanowiącemu zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony przed zobowiązaniem go do powrotu w postaci zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany, to konsekwentnie należy przyjąć także brak podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji o zobowiązaniu do powrotu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, w których zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 123 oraz art. 135 k.p.a., a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), przy czym zarzuty te sprowadzały się do kwestionowania stanowiska o braku podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powołany przepis może być stosowany niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego, a także wtedy, gdy miałoby to powodować pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie (uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że sprawa ze skargi skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 18 października 2024 r. wydane na podstawie art. 135 k.p.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniesiona w sprawie skarga podlegała odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Postanowienie wydane na podstawie art. 135 k.p.a. jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym służy skarga do sądu administracyjnego, gdy służy na nie zażalenie, gdy jest postanowieniem kończącym postępowanie lub gdy rozstrzyga sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie do żadnej z tych kategorii postanowień nie należy. Nie wymaga bliższego wyjaśnienia to, że postanowienie wydane na podstawie art. 135 k.p.a. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. W tym zakresie wystarczy zauważyć, że dotyczy ono wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu pierwszej instancji, przy czym może chodzić o natychmiastowe wykonanie takiej decyzji wynikające z każdej przewidzianej przez prawo podstawy (art. 108 lub art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli zaś chodzi o rozstrzygnięcie, czy na postanowienie wydane na podstawie art. 135 k.p.a. przysługuje zażalenie to należy przede wszystkim odwołać się do art. 141 § 1 k.p.a., w którym stanowi się, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W konsekwencji zauważyć należy, że w art. 135 k.p.a., w którym przewidziano możliwość wydania przez organ odwoławczy postanowienia o wstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji nie stanowi się, aby na takie postanowienie służyło zażalenie. Nie służy zatem zażalenie także na negatywne postanowienie oparte na powołanym przepisie, czyli takie jakie wydano w rozpoznawanej sprawie, mianowicie odmawiające zastosowania art. 135 k.p.a. Dodać można, że ustawodawca w niektórych przypadkach wydawania postanowień w zakresie wstrzymania wykonania decyzji przewiduje wniesienie zażalenia (art. 108 § 2 i art. 159 k.p.a.), przy czym niekiedy używa zwrotu "w sprawie wstrzymania", co może być podstawą do przyjęcia, że wówczas zażalenie służy zarówno na pozytywne, jak i negatywne rozstrzygnięcia (art. 152 k.p.a.). Wzmacnia to argument, że w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 135 k.p.a., w którym nie ma mowy w ogóle o zażaleniu, taki środek zaskarżenia nie przysługuje zarówno od pozytywnych, jak i negatywnych postanowień wydanych na jego podstawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji powinien był skargę odrzucić, a nie rozpoznawać ją. Odnosząc się do argumentacji Sądu pierwszej instancji w zakresie dopuszczalności skargi zauważyć należy, że Sąd ten przyznaje, iż na postanowienie wydane na podstawie art. 135 k.p.a. nie służy zażalenie. Mimo tego Sąd ten uznał, że poddanie tego rodzaju postanowień kontroli sądu administracyjnego jest uzasadnione z uwagi na konieczność ochrony praw adresata decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawa te mogą być naruszone z uwagi na nieodwracalność skutków wykonania nieostatecznej jeszcze decyzji, która może być wydana z naruszeniem prawa albo której rygor natychmiastowej wykonalności może być prawnie nieuzasadniony. W ocenie Sądu pierwszej instancji konieczność wskazanej ochrony praw adresata decyzji nabiera szczególnego znaczenia w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Jak wynika z dalszej argumentacji Sądu pierwszej instancji Sąd ten opiera się głównie na gwarantowanym w prawie Unii Europejskiej prawie do wysłuchania oraz prawie do skutecznego środka zaskarżenia w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Jednakże rozpoznawana sprawa ma raczej związek ze skutkiem zawieszającym środka zaskarżenia wniesionego od decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. W tym zakresie Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 18 grudnia 2014 r. (C-562/13) stwierdził, że artykuły 5 i 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (t.j. Dz.U. UE. C. z 2016 r. nr 202, str. 389) oraz art. 14 ust. 1 lit. b tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie nadaje skutku zawieszającego środkowi odwoławczemu wniesionemu od decyzji nakazującej obywatelowi państwa trzeciego cierpiącemu na poważną chorobę opuszczenie terytorium państwa członkowskiego, gdy wykonanie tej decyzji może narazić tego obywatela państwa trzeciego na poważne ryzyko ciężkiego i nieodwracalnego pogorszenia stanu zdrowia, oraz które nie przewiduje zapewnienia, tak dalece, jak to możliwe, zaspokojenia podstawowych warunków bytowych wspomnianego obywatela państwa trzeciego, w celu zagwarantowania, by opieka zdrowotna w nagłych wypadkach i leczenie chorób w podstawowym zakresie mogły rzeczywiście być realizowane, przez okres, na jaki to państwo członkowskie jest zobowiązane wstrzymać wydalenie tegoż obywatela państwa trzeciego w następstwie skorzystania z tego środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie podnoszono, w szczególności nie czynił tego skarżący, aby zachodziły okoliczności faktyczne wskazane w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Już to powoduje, że brak było przesłanek, aby w sytuacji, gdy prawo krajowe wyraźnie wyklucza drogę sądową, dopuszczalność skargi w rozpoznawanej sprawie wywodzić bezpośrednio z przepisów prawa Unii Europejskiej. Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wobec tego, że zaskarżony wyroku został uchylony na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, zachodzą co do zasady podstawy do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, ograniczających się co prawda do wynagrodzenia i kosztów pełnomocnika skarżącego, gdyż wpisu sądowego od skarżącego nie pobrano (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.). Jednakże z uwagi na to, że podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku jest niezależna od przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, NSA uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, aby odstąpić od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości (art. 207 § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że skarżący zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.