II OSK 2102/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1770/20 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr 896/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1770/20 oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr 896/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższą decyzją organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 20 lutego 2020 r., nr R/46/2020, którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej pr.bud.) nakazał spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ekranu LED, mocowanego do stalowej konstrukcji wsporczej ustawionej na dachu pawilonu handlowego C., usytuowanego przy ul. [...] w W. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak również rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud. poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że pismo pozostawiające wniosek o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania stanowi merytoryczne i ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie, co z kolei uzasadniało uznanie, że inwestor nie przedłożyła w terminie żądanych przez organ dokumentów oraz zasadne było wydanie decyzji w trybie art. 48 pr.bud. Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniosła naruszenie następujących przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi; 3. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; 4. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. z siedzibą w L. -właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym z uwagi na charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma on decydujące znaczenie dla oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Istota sporu koncentruje się wokół oceny, czy zachodziły podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, decyzji nakazującej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ekranu LED, mocowanego do stalowej konstrukcji wsporczej utwierdzonej w dachu pawilonu handlowego. W punkcie wyjścia wyjaśnienia wymaga, że przepisy ustawy Prawo budowlane umożliwiają sprawcy tzw. samowoli budowlanej legalizację budowy - robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę po spełnieniu wszelkich wymogów określonych w art. 48 pr.bud. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora, a właściwy organ zobowiązany jest umożliwić inwestorowi skorzystanie z tego uprawnienia. Wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ostatecznością. Z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego stworzył skarżącej możliwość legalizacji budowy, skoro nałożył na nią obowiązek przedstawienia wymaganych treścią art. 48 ust. 3 pr.bud. dokumentów w wyznaczonym terminie, niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego. W zakreślonym przez organ terminie skarżąca przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (które na dalszym etapie postępowania zostało zakwestionowane przez właściciela budynku na którym usytuowany został sporny nośnik reklamowy) oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Następnie organ I instancji uzyskał z Urzędu m.st. Warszawy informację, że skarżąca podjęła nieskuteczną próbę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że skarżąca pomimo poinformowania organu I instancji o podjęciu kolejnej próby wszczęcia postępowania na potrzeby wykonania obowiązku nałożonego w trakcie postępowania legalizacyjnego, do zakończenia postępowania przed organem II instancji nie uzyskała wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z ustaleniami tego organu, do dnia wydania przez niego decyzji nie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy nierozpoznanie przez właściwy organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego braków formalnych spółka nie uzupełniła w wymaganym terminie nie może być postrzegane jako naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy, niemniej jest inną formą jej zakończenia. Ocena zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania może być poddana kontroli poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżąca nie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy nie może budzić wątpliwości fakt, że wymóg przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy nie został wypełniony, co uzasadniało zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki. Podsumowując, skoro do dnia orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie został wykonany przez skarżącą obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 pr.bud., uzasadniało to podjęcie przez organ decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. nakazującej rozbiórkę obiektu. Przechodząc do rozpoznania zarzutów natury procesowej za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi. O naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, co oczywiście nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Niezasadnie skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić uchybienie rzutujące na wynik sprawy w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - w razie prowadzenia kontroli instancyjnej wyroku - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r., realizuje powyższe wymaganie. Wynika jednoznacznie bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd I instancji i dokonana została jego szczegółowa ocena wyjaśniająca sposób zastosowania przez organ przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, jak również wpływ pozostawienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania na wynik postępowania legalizacyjnego. Zarazem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Nie skonkretyzowano przy tym w czym należy upatrywać skuteczności zarzutu naruszenia przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi także okazał się bezskuteczny. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Norma ta jest normą o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zwrot kosztów postępowania złożony przez S. sp. z o.o. z siedzibą w L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie może być uwzględniony, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania.