II OSK 2101/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 466/23 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2023 r. nr OA.7721.9.5.2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z 14 lutego 2023 r., nr OA.7721.9.5.2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej K.W. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1, 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodów jedynie na korzyść A.K., a zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów korzystnych dla skarżącej w tym zaniechanie wyjaśnienia nieusuniętych wątpliwości (jakie postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem państwa K. i jak się zakończyło?, Czym zajmują się państwo K.? Czy stary dom został obudowany nowym? Skąd wzięła się nieścisłość w Państwowym Zasobie Geodezji i Ewidencji Budynków oraz czego dotyczyła? Czy nie ma niejasności w dokumentach przedstawiających usytuowanie domu państwa K. oraz czy ich dom nie jest usytuowany na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność skarżącej? Kiedy zaginął protokół zeznań A. K., co zostało w nim zmienione oraz dlaczego w ogóle doszło do takiej sytuacji? Czy rozbudowa/budowa budynku spowodowała wkroczenie na nieruchomość należącą do skarżącej? Dlaczego organ postępowania karnego ustalił odmienny stan faktyczny oraz czym kierował się przy jego ustalaniu?) bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że istnieją przesłanki do rozpatrzenia sprawy w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym oraz, że istnieją przesłanki do legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę domu państwa K., co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do udzielenia pozwolenia na legalizację budowy/rozbudowy budynku mieszkalnego, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, poprzez oddalenie skargi skarżącej. Opisane uchybienia spowodowały, w ocenie skarżącej, bezpodstawne zastosowanie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.b.", czyli procedury legalizacyjnej w trybie uproszczonym, jednocześnie ograniczając, a wręcz pozbawiając skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw przed organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę zgłaszane przez skarżącą zarzuty, iż budynek znajduje się częściowo na należącej do niej nieruchomości obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Leżajsku było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na zasadzie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Organ bez kontroli przyjął, że budynek znajduje się tylko na działce nr ewid. [...] pomimo zarzutów zgłaszanych przez skarżącą, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich wskazywanych w skardze zarzutów skarżącej. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że zarówno organy jak i Sąd zbagatelizowały dowody, tj. zeznania skarżącej, zdjęcia z oblotów lotniczych z lat 2002 oraz zaginionego protokołu zeznań uprawnionej, z którego to wynikało że budowa domu została ukończona dopiero w roku 2004. Nie zainteresowano się ww. wątkami, celem zgromadzenia całości materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich nadzwyczajnych zbiegów okoliczności, tj. zaginięcie starego protokołu zeznań A. K., a znalezienie się w aktach nowego zawierającego odmienne korzystne dla uprawnionego informacje. Skarżąca zapoznała się z pierwotnym protokołem z 7 marca 2022 r. zeznań A. K. z którego to wynikało, że budowa domu zakończyła się w roku 2004 r. Skarżąca w toku niniejszego postępowania na każdym etapie podnosiła, że doszło do zamiany protokołu zeznań A. K. Fakt ten został zbagatelizowany i nie podjęto jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie. Wskazała, że wykrycie ww. nieprawidłowości dałoby podstawę do nie przeprowadzenia niniejszego postępowania w trybie uproszczonym przewidzianym w art. 49f p.b. Ponadto dowodem przemawiającym, że nie upłynęło 20 lat od zakończenia budowy oraz, że nie powinien zostać zastosowany uproszczony tryb legalizacyjny jest zdjęcie z oblotów lotniczych z 2002 r. dostarczone przez Inspektorat, które to ukazuje, że w 2002 r. na działce państwa K. stał wciąż stary dom, tj. obrys dachu, wielkość, kształt, ilość kominów wskazują, że na działce nie zostały wszczęte roboty budowlane. Powyższy dowód wskazuje jednoznacznie, że nie został spełniony warunek upłynięcia 20 lat od zakończenia budowy. Skarżąca zarzuciła także, że w toku postępowania wskazywała, że poprzez dokonanie rozbudowy państwo K. wkroczyli ze ścianami nowo wybudowanego domu na działkę stanowiącą jej własność. Odnośnie powyższego winien wypowiedzieć się biegły geodeta, jednakże takowy nie został powołany, a tym samym nie zostały rozstrzygnięte wszystkie wątpliwości zaś orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że wszczęte postępowanie karne wykazało, że dom nie był samowolą budowlaną oraz, że został wybudowany w 1970 r., natomiast PINB w Leżajsku odmiennie ustalił czas i okres budowy, tj. na lata 2000. Powyższa rozbieżność nie została wyjaśniona na żadnym etapie postępowania, a była niejednokrotnie zgłaszana przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego, a następnie zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, uregulowanego w art. 49 f i nast. p.b. Skarżąca kwestionowała spełnienie przesłanek do legalizacji, podnosząc zarzuty dotyczące błędnego ustalenia daty zakończenia budowy (rozbudowy), charakteru wykonanych robót oraz usytuowania obiektu względem granic nieruchomości. Zarzuty te, w realiach przedmiotowej sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku ze względu na specyficzną, dwuetapową konstrukcję uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Należy wyjaśnić, że procedura uproszczonej legalizacji, wprowadzona do porządku prawnego nowelizacją z 2020 r., dzieli się na dwie odrębne, choć powiązane ze sobą fazy. Etap pierwszy (art. 49f p.b.) obejmuje ustalenie przez organ, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia procedury, w tym kluczowa przesłanka upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Etap drugi (art. 49i p.b.) polega na weryfikacji kompletności złożonych dokumentów oraz ocenie ekspertyzy technicznej, co finalizuje się wydaniem decyzji o legalizacji (lub nakazie rozbiórki). W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że postanowienie organu nadzoru budowlanego z 14 czerwca 2022 r. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (etap pierwszy), stało się ostateczne i prawomocne. Skarga na postanowienie PWINB z 27 lipca 2022 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie z 14 czerwca 2022 r. została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1224/22. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 grudnia 2025 r., sygn. II OSK 1648/23 oddalił skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia WSA. Oznacza to, że kwestie przesądzone w pierwszym etapie postępowania – to jest data zakończenia budowy (ustalona na lata 2000-2001), kwalifikacja robót jako rozbudowy oraz upływ 20-letniego terminu – nie mogą być ponownie badane i podważane na etapie wydania decyzji kończącej postępowanie (decyzji legalizacyjnej). W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że obiekt powstał w innym terminie (np. w 2004 r.) lub, że stanowi nowy obiekt budowlany, a nie rozbudowę, są na obecnym etapie postępowania spóźnione i niedopuszczalne. Organy orzekające w przedmiocie legalizacji (na podstawie art. 49i p.b.) były związane ustaleniami prawomocnego postępowania wstępnego i nie posiadały kompetencji do ich weryfikacji. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że rola organów na tym etapie ograniczała się do sprawdzenia, czy inwestorka wykonała nałożone obowiązki dokumentacyjne, co bezspornie nastąpiło. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustaleń organów ścigania (wskazujących rok 1970 jako datę budowy), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. W niniejszej sprawie taki wyrok nie zapadł. Ustalenia poczynione w toku dochodzenia lub śledztwa zakończone, np. umorzeniem nie posiadają mocy wiążącej dla sądu administracyjnego. Organ administracji publicznej, realizując zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) jest uprawniony do poczynienia własnych ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego materiału (w tym oględzin i dokumentacji budowlanej), co w niniejszej sprawie uczynił, a ustalenia te zyskały przymiot prawomocności we wspomnianym wcześniej postępowaniu wstępnym. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia granic nieruchomości skarżącej. W uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ bada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o oświadczenie inwestora złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Inwestorka takie oświadczenie złożyła, a geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza potwierdziła usytuowanie budynku w granicach działki nr [...]. Ewentualne spory o przebieg granic lub naruszenie własności gruntów sąsiednich mają charakter cywilnoprawny i podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne, nie wstrzymując biegu postępowania legalizacyjnego, o ile inwestor legitymuje się tytułem prawnym do terenu inwestycji. Reasumując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, trafnie uznając, że organ nadzoru budowlanego, będąc związany ostatecznym, prawomocnym postanowieniem z pierwszego etapu legalizacji, prawidłowo zastosował art. 49i ust. 1 pkt 1 p.b., wydając decyzję o legalizacji po stwierdzeniu kompletności wymaganych dokumentów oraz pozytywnej ocenie stanu technicznego budynku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39), co w przedmiotowej sprawie oczywiście nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.