II OSK 210/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 231/24 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 1270/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 231/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 1270/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 23 czerwca 2022 r. Starosta Kłodzki przekazał do PINB informację o dokonanym przez skarżącego zgłoszeniu zamiaru budowy budynku niewymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: p.b.). Wnosząc o przeprowadzenie czynności kontrolnych Starosta, wyjaśnił, że zamierzenie budowlane obejmuje działkę nr [...] w obrębie [...], co do której prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę zespołu domów jednorodzinnych i budynku garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W prowadzonym postępowaniu organ ten stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze Natura 2000, natomiast bezpośrednio na działce występują siedliska objęte ochroną. Starosta Kłodzki wyjaśnił także, że postanowieniem z dnia 12 października 2021 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ) stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, natomiast w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przedstawiono decyzji RDOŚ zezwalającej na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych na wskazanej działce. W konsekwencji organ ten podniósł, że skarżący, będący inwestorem w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, z pełną świadomością dokonał zgłoszenia budowy domu jednorodzinnego, zdając sobie sprawę z ograniczonych możliwości wnoszenia przez organ zastrzeżeń do dokumentacji projektowej. Pismo to zostało przekazane także do wiadomości skarżącego. W związku z przekazaną informacją, PINB, postanowieniem z dnia 1 lipca 2022 r. (nr 80/2022), wstrzymał prowadzone roboty budowlane ze względu na to, że są one prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska, które zostało następnie uchylone postanowieniem DWINB z dnia 24 sierpnia 2022 r. (nr 857/2022). W piśmie z dnia 27 lipca 2023 r. PINB wystąpił do RDOŚ o udzielenie informacji, czy wykonanie planowanych przez skarżącego robót, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. W odpowiedzi z dnia 30 sierpnia 2023 r. RDOŚ poinformował, że działka nr [...] w obrębie [...] położona jest w granicach obszaru mającego znaczenie dla [...] oraz stwierdzono na niej występowanie płatu siedliska przyrodniczego [...] niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, wymienionego w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1713). Wyjaśnił także, że do zagrożeń dla siedliska występującego na ww. działce zaliczono m.in. zabudowę rozproszoną. W konsekwencji RDOŚ uznał, że realizacja planowanej zabudowy będzie wiązać się m.in. z zajęciem i przekształceniem terenu, a tym samym z bezpośrednim zniszczeniem fragmentu płatu ww. siedliska przyrodniczego, a tym samym przedsięwzięcie to wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 200 [...]. RDOŚ potwierdził jednocześnie, że postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu domów jednorodzinnych i budynku garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jednakże raport o oddziaływaniu na wskazany obszar nie został przedłożony do uzgodnienia. W dniu 31 sierpnia 2023 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie skarżącego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do własnych celów wraz z infrastrukturą towarzyszącą wraz z załącznikami. PINB, decyzją z dnia 12 września 2023 r. (nr 90/2023), wniósł sprzeciw do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w miejscowości [...], dz. nr [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...], na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku niewymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora) przyjętego przez Starostę Kłodzkiego. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że inwestycja została zrealizowana na obszarze chronionym, a tym samym przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a w konsekwencji również uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, zrealizowanie inwestycji bez przeprowadzenia oceny i uzyskania pozwolenia na budowę powoduje, że narusza ona przepisy, co uzasadnia sprzeciw organu nadzoru budowlanego. Na skutek rozpoznania odwołania, DWINB decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. (nr 120702023), utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności na treść art. 54 p.b., zgodnie z którym "do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się." Dalej organ wyjaśniał, że zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, czy też w innych przepisach. DWINB argumentował, że skarżący zgłosił zamiar budowy budynku mieszkalnego, a ustawodawca nie wprowadził możliwości wniesienia sprzeciwu do takiego zgłoszenia, jednakże nie sanuje to możliwości prowadzenia legalnych robót budowlanych, które powinny uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 29 ust. 6 p.b., który wyłącza możliwość korzystania ze zwolnień określonych w art. 29 ust. 1-4 p.b., a z takim przypadkiem – w ocenie organu – w sprawie mamy do czynienia. Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy DWINB wskazał, że przedsięwzięcie polegające na wykonaniu zabudowy na działce nr [...] wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]. W związku z tym, realizacja budynku na przedmiotowej działce nie mogła zostać wykonana na podstawie dokonanego zgłoszenia, gdyż zgodnie z wyłączeniem zawartym w art. 29 ust. 6 p.b. wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 29 ust. 6 p.b., pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. DWINB podkreślił, że pomimo tego, iż inwestor zgłosił zamiar budowy budynku do 70 m2 powierzchni w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, to inwestycja spełnia opisane przesłanki, obligujące inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Jednoznacznie zwrócił uwagę, że skarżący miał świadomość usytuowania działki i ograniczeń z tym związanych, co wynika z wcześniejszego prowadzonego postępowania przed RDOŚ, który postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenia dla Wspólnoty [...]. W ocenie organu odwoławczego, wobec uznania, że oddawany do użytkowania budynek wykonano z naruszeniem przepisów, w warunkach samowoli budowlanej, zatem zasadne było wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB podniósł, że w okolicznościach sprawy nie miało znaczenia, czy inwestycja stanowi zagrożenie dla środowiska oraz w jakim rozmiarze. Organy nadzoru budowlanego nie wskazują żadnych wymogów dotyczących zasad ochrony środowiska, a jedynie oceniają, czy realizacja budynku odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Fakt naruszenie obszaru Natura 2000 i siedlisk w nim się znajdujących został natomiast stwierdzony przez powołany do tego organ. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących, nie więcej dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, 2. art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany przez skarżącego w miejscowości W., dz. nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna: [...], spełnia wszystkie kryteria wymienione w tym przepisie; 3. art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ustawodawca nie użyl zwrotu: "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", gdy tymczasem tego zwrotu użył co do trzech rodzajów obiektów wymienionych w art. 29 ust. 2 p.b. Wobec powyższego należy wnioskować, że wszelkie obiekty na obszarze Natura 2000, bez zastrzeżeń "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę; 4. art. 29 ust. 6 p.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie konieczności uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwagi na konieczność dokonania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, 5. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy, 6. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegająca na błędnym przyjęciu, że skarżący dokonał samowoli budowlanej, podczas gdy skarżący spełniła wszelkie wymagane przez przepisy prawa budowlanego do rozpoczęcia i kontynuowania prac budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku, 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. w sytuacji, gdy organ nie posiada kompetencji do ferowania takich twierdzeń, a zastosowanie stanowiska RDOŚ stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...] jest sprzeczny z art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP, 8. art. 1 protokołu nr 1 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 15 września 1963 r. do Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa poszanowania mienia, przejawiające się tym, że organy administracji publicznej, wbrew językowemu brzmieniu art. 29 ust. 1 1a p.b., przyjęły na podstawie stanowiska innego organu administracyjnego, tj. RDOŚ, że skarżący po ukończonym już procesie inwestycyjnym ma uzyskać pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 231/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2023 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 188/24), podjętym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, uznając je za w pełni adekwatne także w sprawie niniejszej. Obszerne jego fragmenty przywołano w uzasadnieniu. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Niemniej, art. 29 p.b. zawiera również ustęp 6, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. Sąd za istotne w sprawie uznał to, że zgodnie z art. 30 ust. 5k p.b. do budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, kiedy otrzymują zgłoszenie budowy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1a, nie mają możliwości wniesienia sprzeciwu, nawet jeżeli dostrzegą wadliwość otrzymanego zgłoszenia. W takiej sytuacji mogą jedynie poinformować organy nadzoru budowlanego o powziętych wątpliwościach, albowiem wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest de facto pierwszym momentem, w którym możliwe jest zakwestionowanie legalności zgłoszonego przedsięwzięcia. Sąd zauważył, że skarżący miał wiedzę o wątpliwościach co do legalności realizowania inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...], jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia. Skarżący, działając w formie spółki cywilnej, zainicjował bowiem postępowanie administracyjne dotyczące wydania na wskazanej działce pozwolenia na budowę zespołu domów jednorodzinnych i budynku garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w ramach którego, postanowieniem z dnia 12 października 2021 r., RDOŚ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...]. Co więcej, mając świadomość, że właściwe organy ochrony środowiska oceniły możliwość realizowania inwestycji mieszkaniowej na tej działce jako mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, skarżący zobowiązany był przestrzegać treści art. 29 ust. 6 p.b., który w takich sytuacjach, nakazuje uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, dokonanie przez skarżącego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 22 czerwca 2022 r., w sytuacji gdy w toku pozostawało postępowanie, w ramach którego należało przeprowadzić ocenę oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...], a zatem gdy strona miała świadomość konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, mogłoby być wręcz ocenione jako działanie w celu obejścia prawa. Skarżący wiedział również o wątpliwościach organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie zgłoszonych robót budowlanych na ww. działce i przekazaniu sprawy zgłoszenia do organów nadzoru budowlanego i ochrony środowiska, a jednak zdecydował się prace te rozpocząć. Dotyczące tej kwestii pismo Starosty Kłodzkiego z dnia 23 czerwca 2023 r., a więc sporządzone przez organ niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia, zostało skarżącemu przekazane do wiadomości. Korespondencja organów w postępowaniu także była doręczana skarżącemu przez cały okres od momentu zgłoszenia budowy do momentu zawiadomienia o jej zakończeniu. Pomimo tego skarżący kontynuował prace. Tymczasem, w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, jednoznacznie ustalono, że inwestycja realizowana przez skarżącego może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co oznacza, po myśli art. 29 ust. 1 pkt 6 p.b., że dla jej legalności niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach, Sąd jako prawidłowe uznał wydanie w dniu 12 września 2023 r. decyzji PINB o wniesieniu sprzeciwu do użytkowania budynku, powstałego w wyniku zrealizowania zgłoszenia, albowiem skoro zrealizowano inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi on w istocie samowolę budowlaną i niezbędne jest wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Podstawą prawną decyzji PINB stanowił art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Zatem zadaniem i obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, było skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. Tym samym, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestycja zrealizowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stanowi podstawę zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia inwestora do użytkowania tak wybudowanego obiektu. Przywołany art. 54 ust. 1 p.b. nie wskazuje przesłanek wniesienia przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że taką przesłanką jest niewątpliwie stwierdzenie zrealizowania obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub bez pozwolenia na budowę (por. chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/16 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się zaś kolejno do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że wbrew jej wywodom, treść art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. nie wyłącza stosowania art. 29 ust. 1 pkt 6 p.b. Przeciwnie, są to dwie równorzędne normy prawne, które muszą być przestrzegane. Skarżący zdaje się nie zauważać przy tym różnicy w sformułowaniu użytym w przepisie art. 29 ust. 6 p.b., a przytoczonych w skardze przepisach art. 29 ust. 2 pkt 6, 7 i 8 p.b. Przepisy te bowiem przewidują wyjątki co do inwestycji realizowanych na obszarze Natura 2000 co do zasady ("z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000"), podczas gdy przepis art. 29 ust. 6 nie wyklucza możliwości wybudowania obiektu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 1a na obszarze Natura 2000 na podstawie zgłoszenia co do zasady, a jedynie w odniesieniu do tych inwestycji, które wymagają przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000. Mówiąc inaczej, gdyby w rozpoznawanej sprawie, organy ochrony środowiska nie przesądziły o konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na obszar Natura 2000, z uwagi na fakt, że inwestycja może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, strona mogłaby legalnie dokonać zgłoszenia budowy domu z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, właściwe organy orzekły o takiej konieczności, zatem zarówno skarżąca, jak i organy nadzoru budowlanego, związani zostali tym stanowiskiem, zatem dla realizacji inwestycji niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z tego względu Sąd stwierdził, że zarzut o błędnym niezastosowaniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., jak i błędnym zastosowaniu art. 29 ust. 6 p.b., nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się przy tym uchybień procesowych organów nadzoru budowalnego, w tym również wadliwości oparcia rozstrzygnięcia na podstawie ustaleń organów innych, nie własnych. W ramach posiadanych kompetencji organu nadzoru budowlanego niewątpliwie nie znajduje się możliwość oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Treść przywołanego wcześniej art. 29 ust. 6 p.b. odwołuje się wprost do art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Również przepisy tej ustawy regulują właściwość organów w zakresie ustalania konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie, właściwy organ oceny takiej dokonał, albowiem w piśmie z dnia 30 sierpnia 2023 r. RDOŚ wskazał, po szczegółowych wyjaśnieniach, że zgłoszona przez skarżącego inwestycja może potencjalnie znacząco wpływać na obszar Natura 2000, a tym samym wymagane jest przeprowadzenie oceny odziaływania przedsięwzięcia na ww. obszar. W sprawie nie miały również miejsca zarzucane w skardze działania polegające na pozbawieniu skarżącego należnych mu uprawnień w postępowaniu oraz nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości na korzyść strony. Organy zawiadamiały stronę o wszelkich podejmowanych czynnościach, miała zatem możliwość brania aktywnego w nich udziału. Strona nie skorzystała z tych uprawnień. W sprawie nie zaszły jakiekolwiek wątpliwości, które rozstrzygnąć musiał organ administracji, w ocenie Sądu stan faktyczny i prawny sprawy jest prawidłowo ustalony i w tym zakresie bezsporny. W ocenie Sądu, skarżący również błędnie zrozumiał treść decyzji w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści skargi wynika bowiem, że strona uważa, że ma obecnie uzyskać pozwolenie na budowę, pomimo zakończenia inwestycji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że brak uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem inwestycji, stanowił powód wniesienia sprzeciwu. W żadnej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano na wymóg uzyskania na budowę na obecnym etapie sprawy, co więcej, wskazano, że stan faktyczny sprawy stanowi podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego. Stąd wywody skargi w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, nie mogły wpłynąć na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa poszanowania mienia, gwarantowanego w Konstytucji Rzeczpospolitej Polski oraz prawie międzynarodowym, w tym art. 1 protokołu nr 1 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 15 września 1963 r. do Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie, ograniczenia co do możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność strony, wynikają bezspornie z ustawy, tj. art. 29 ust. 6 p.b., zatem zarzut ten również nie mógł skutecznie zakwestionować legalności wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł M. K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracyjnych, akceptację błędów popełnionych przez organy administracyjne w zakresie zastosowania przepisów postępowania (w konsekwencji przyjęcie, iż argumenty- organu odwoławczego są trafne i przedstawione zostały w sposób wyczerpujący), tj. wadliwej akceptacji naruszenia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu następujących przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."): a. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (brak sprzeciwu Starosty Kłodzkiego przyjmującym zgłoszenie Skarżącego), a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy; b. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną interpretację przepisów i ocenę dowodów polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący dokonał samowoli budowlanej, podczas gdy skarżący spełnił wszelkie kryteria wymagane przez przepisy Prawa budowlanego do rozpoczęcia i kontynuowania prac budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku; c. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w sytuacji, gdy organ nie posiada kompetencji do ferowania takich twierdzeń, a zastosowanie stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu wskazujące, że przedmiotowa "inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]" jest sprzeczny z art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP; d. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że "skarżący miał wiedzę o wątpliwościach co do legalności realizowania inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...], jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia. Skarżący, działając w formie spółki cywilnej, zainicjował bowiem postępowanie administracyjne dotyczące wydania na wskazanej działce pozwolenia na budowę zespołu domów jednorodzinnych i budynku garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w ramach którego, postanowieniem z dnia 12 października 2021 r., RDOŚ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...]" podczas gdy, wniosek skarżącego o pozwolenie na budowę dotyczył właśnie: inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych i budynku garażu wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną a nie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do własnych celów mieszkaniowych (!!!); e. ponadto, postanowienie PINB z dnia 1 lipca 2022 r. (nr 80/2022), wstrzymujące prowadzone roboty budowlane ze względu na to, że są one prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska zostało uchylone postanowieniem DWINB z dnia 24 sierpnia 2022 r. (nr 857/2022); 2. art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000; 3. art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do przedsięwzięcia skarżącego, podczas gdy budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany przez skarżącego w miejscowości [...], dz. nr [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna: [...] spełnia wszelkie kryteria wyrażone w tym przepisie; 4. art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy ustawodawca nie użył zwrotu "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", gdy tymczasem tego zwrotu użył co do trzech rodzajów obiektów wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego; wobec powyższego należy wnioskować, że wszelkie obiekty na obszarze Natura 2000, bez zastrzeżenia "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", nie wymagają decyzji o pozwolenia na budowę; 5. art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie do przedsięwzięcia skarżącego i uznanie "że dla jej legalności niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę" to jest dla przeprowadzonej przez skarżącego inwestycji w postaci budowy wolnostojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, a budowa była prowadzona i została zakończona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych skarżącego; 6. art. 1 protokołu nr 1 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 196S r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa poszanowania mienia, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował działanie organów administracyjnych wbrew językowemu brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, a jedynie na podstawie stanowiska innego organu administracyjnego tj.: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu, że Skarżący po ukończonym już procesie inwestycyjnym ma uzyskać pozwolenie na budowę tym samym Skarżący zrealizował samowolę budowlaną. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału została dokonana prawidłowo i nie nosi cech dowolności. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji w oparciu o ww. dowody zostały dokonane prawidłowo i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący dokonał samowoli budowlanej uznać należy za bezpodstawny. Kwestia kwalifikacji prawnej zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie inwestycji, to kwestia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego nie zaś przepisów postępowania administracyjnego. Prawidłowość wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego podlega ocenie pod kątem treści tych przepisów. Przepisy prawa procesowego nie są przepisami, w których formułowane są kryteria oceny prawidłowości zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. To czy inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika z treści tego przepisu zastosowanego w odniesieniu do ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego. Można kwestionować prawidłowość ustalenia stanu faktycznego podnosząc zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. albo kwestionować prawidłowość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Nie można natomiast kwestionować jednocześnie prawidłowości ustaleń faktycznych i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisu prawa materialnego może bowiem mieć miejsce tylko wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny. Jeśli kwestionowany jest stan faktyczny, to w istocie nie wiadomo, w odniesieniu do czego miałaby być dokonywana ocena prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego. Odnośnie do zarzutów błędu w ustaleniach faktycznych stwierdzić należy, że zarzuty te nie zostały powiązane z jakimikolwiek przepisami K.p.a. regulującymi kwestię dokonywania ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym takimi jak art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że nie ma znaczenia, to w związku z jaką inwestycją stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Istotne jest to, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie zlokalizowana jest na obszarze Natura 2000 i bezpośrednio na jego działce występują siedliska objęte ochroną. Oczywistym jest w tej sytuacji, że każdego rodzaju zabudowa może wpływać negatywnie na te siedliska i w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, by taki negatywny wpływ wykluczyć. Nawet gdyby organ administracji w ogóle nie informował inwestora o konieczności dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, to na inwestorze ciąży obowiązek zachowania wymogów wynikających z obowiązującego prawa. Dokonywanie zgłoszenia budowy, od którego organ administracji nie może wnieść sprzeciwu oznacza, że wszelkie ryzyko związane z niewłaściwą interpretacją przepisów prawa oraz niewłaściwym ich zastosowaniem obciąża inwestora. Okoliczność, że postanowienie PINB z dnia 1 lipca 2022 r. (nr 80/2022), wstrzymujące prowadzone roboty budowlane ze względu na to, że są one prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska zostało uchylone postanowieniem DWINB z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 857/2022 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy bowiem sprzeciwu do zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i do wniesienia tego rodzaju sprzeciwu nie jest wymagane uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1a i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu tych przepisów obowiązującym na dzień dokonania sprzeciwu. Art. 29 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy stanowił, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Nie zostało zakwestionowane przez organy administracji oraz Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie zbudował budynek mieszkalny o powierzchni 70 m2 i zbudował go w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Przy ocenie zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie inwestycji należy jednak brać pod uwagę art. 29 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Ww. przepis stanowił, że decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. Okoliczność, że w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego ustawodawca nie użył zwrotu "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000" nie oznacza, że tego rodzaju ograniczenia nie mógł wprowadzić w innym przepisie. Takim właśnie przepisem był art. 29 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Twierdzenie, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dotyczył tylko trzech rodzajów obiektów znajdujących się na obszarze Natura 2000 jest sprzeczne z brzmieniem ww. przepisu. Ponownie stwierdzić należy, że decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Od tego wymogu ustawodawca odstąpił jedynie w odniesieniu do 1. parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa, sytuowanych na obszarze Natura 2000 (art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane); 2. gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, oraz stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 500 m2 i głębokości nieprzekraczającej 2 m od naturalnej powierzchni terenu, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, sytuowanych na obszarze Natura 2000 (art. 29 ust. 1 pkt 18 ustawy Prawo budowlane); 3. stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000 (art. 29 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo budowlane); Zrealizowana przez skarżącego inwestycja nie należy do żadnej z ww. kategorii obiektów budowlanych. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 protokołu nr 1 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 15 września 1963 r. do Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stwierdzić należy, że słusznie Sąd I instancji zarzut ten uznał za niezasadny. Argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.