II OSK 184/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 242/24 w sprawie ze skargi J. B., R. B., I. K., A. H., M. H. i M. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.256.2023.MS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 242/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. B., R. B., I. K., A. H., M. H. i M. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.256.2023.MS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący podnosząc zarzut pominięcia ich w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 12 grudnia 2022 r. (nr 3254/2022) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia - G. T. - pozwolenia na budowę dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w tym: osiem budynków w zabudowie bliźniaczej i jeden budynek stojący wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: K.p.a.) wystąpili o wznowienie tego postępowania. Argumentowali, że działki niezabudowane, których są właścicielami, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie względem działki nr [...], a zatem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu planowanego na tej działce. W świetle bowiem zapisów § 9 ust. 1 uchwały nr XXXII/264/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gmina Kąty Wrocławskie (dalej: m.p.z.p.) wymagane będzie dostosowanie zainwestowania ich działek do warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu działki objętej pozwoleniem na budowę. Wskazali przy tym, że planowana inwestycja w sposób rażący odbiega w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu od charakteru zabudowy sąsiednich działek. W związku z przeprowadzonym postępowaniem wznowieniowym Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z 21 lipca 2023 r. nr 1241/2023 odmówił uchylenia własnej decyzji z 12 grudnia 2022 r. W ocenie Starosty, działki skarżących – odpowiednio nr [...], [...] oraz [...] – nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Po analizie dokumentacji projektowej, jak również przepisów techniczno-budowlanych, starosta uznał, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia zostanie ograniczona wyłącznie do działki nr [...], nie będzie zatem oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. W żaden także sposób wykonywanie robót budowlanych na terenie zainwestowania nie doprowadzi do powstania obiektów, których istnienie i funkcjonowanie wiązałoby się z powstaniem oddziaływania dotychczas na tym obszarze niespotykanego, a jednocześnie takiego, z którym odrębne przepisy wiązałyby ograniczenie w zagospodarowaniu otoczenia inwestycji. Starosta wskazał na zróżnicowane formy zabudowy w sąsiedztwie inwestycji i działek skarżących, co dowodzi możliwości zaprojektowania różnych typów zabudowy, które będą zgodne z przepisami planu miejscowego. O określeniu kręgu stron postępowania nie przesądza fakt uznania skarżących za strony w innym postępowaniu tego samego inwestora, następnie umorzonym, bowiem dotyczyło ono odmiennej inwestycji pod względem zagospodarowania, ilości budynków, ich odległości od granicy działki i samej architektury tych budynków. Obszary oddziaływania nie są tożsame w obu tych postępowaniach. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda Dolnośląski decyzją z 26 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.256.2023.MS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 21 lipca 2023 r. Wojewoda stwierdził, że inwestycja przewiduje, że najbliższe budynki mieszkalne zaplanowano w odległości ok. 10 m od granicy z działką nr [...] oraz 9,5 m od granicy z działką nr [...]. Wykonywane roboty budowlance będą więc swoim zasięgiem ograniczone do działki inwestora. Po analizie zaś dalszych przepisów techniczno-budowlanych, organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 12 grudnia 2022 r. Wskazując na odmienność w nabywaniu statusu strony postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę od statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, wojewoda wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu dokonywano oceny postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023), a tym samym nie było kontrolowane postępowanie, w którym wycofany został wniosek inwestora o pozwolenie na budowę. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej wywodzenia z § 9 ust. 1 m.p.z.p. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., Wojewoda wskazał, że regulacja ta dotyczy konieczności dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek. Wobec tego obowiązek zastosowania się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przesłanką, na podstawie której wywieść można status strony w danym postępowaniu administracyjnym. Nie było podstaw do stwierdzenia, iż dana inwestycja w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzałaby ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich. Powyższa interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznania statusu strony postępowania wszystkim właścicielom sąsiednich nieruchomości, objętych ustaleniami miejscowego planu, w oderwaniu od przepisów techniczno-budowlanych. Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił tą decyzję. Sąd wskazał, że zasadniczą osią sporu stanowiło ustalenie, czy skarżący są stronami postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją starosty z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023). Sąd zwrócił uwagę na szczególny rodzaj postępowania wznowieniowego i przedstawił jego charakterystyczne elementy. Mając na uwadze wskazaną przez skarżących podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Sąd wskazał, że ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego żądającej wznowienia postępowania bez udziału tej jednostki powołującej się na interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego. Sąd stwierdził, że sam fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie świadczy o statusie strony w postępowaniu zwykłym. Starosta, postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną ostateczną decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023), wskazując wyraźnie w motywach wydanego rozstrzygnięcia, że niniejsze postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. W związku z powyższym za błędne Sąd uznał stanowisko pełnomocnika skarżących, jakoby we wspomnianym wyżej postanowieniu, a także późniejszym zawiadomieniu o zamiarze wydania decyzji, organ ten przesądził o posiadaniu przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. Także argumentacja skarżących dotycząca posiadania przez nich statusu stron postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 5 września 2022 r. (nr 2436/2022) umarzającą postępowanie, w którym wycofany został wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, nie mogła stanowić wystarczającego uzasadnienia dla przesądzenia tego samego statusu w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia 21 lipca 2023 r. Jak podkreśliły organy, inny jest bowiem zakres tych postępowań. Nienależnie jednak od tego, przedmiotem oceny we wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym jest jedynie zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. Odnosząc się do tego, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ustawodawca obecnie zawęził definicję obszaru oddziaływania obiektu. Przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed zmianą normatywną "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Dokonana zmiana ma zatem charakter fundamentalny, mając wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19). Odwołując się do orzecznictwa Sąd wskazał, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji, mogącego prowadzić do ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14 oraz z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym p.b. ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Sąd zauważył, że dla potrzeb ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu znaczenie mają zatem te przepisy prawa, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Chodzi przy tym nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja w sposób konkretny wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich, ale w zakresie, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Nie można w tym zakresie więc poprzestać na ogólnych sformułowaniach, lecz wymagane jest wprost wykazanie do jakich ograniczeń w zabudowie dojdzie na sąsiedniej nieruchomości w wyniku wykonania pozwolenia na budowę. W tak zrekonstruowanym stanie prawnym Sąd za kluczowe uznał zidentyfikowanie przepisów odrębnych wykluczających lub ograniczających zabudowę działek stanowiących własność skarżących ze względu na powstanie projektowanej zabudowy, w oparciu o które winna nastąpić ocena ewentualnego oddziaływania tej zabudowy na działki skarżących, a w konsekwencji – statusu strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu – organ odwoławczy w sposób nieuprawniony wyłączył co do samej zasady przepisy planu miejscowego z katalogu przepisów odrębnych, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. W warunkach sprawy, § 9 ust. 1 m.p.z.p., stanowiąc, że w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu wymaga się dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek, ma charakter przepisu regulującego dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji na działki sąsiednie i to zwłaszcza w zakresie ich zabudowy. Wobec tego Sąd uznał, że przepis ten mógł być podstawą argumentacji skarżących co do zaistnienia podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji starosty w wyniku wznowienia postępowania. Ta konstatacja nie oznacza jednak, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w rzeczywistości wystąpiła. Organy winny bowiem dokonać merytorycznej oceny, czy w związku z powołanym przepisem prawa przedmiotowa inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących, przy czym kluczowa w tym zakresie jest kwestia, czy wykazali oni realne ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości z uwagi na powstanie na sąsiedniej działce projektowanej zabudowy. Sąd zauważył, że swoje stanowisko w tej kwestii wyraził organ pierwszej instancji, argumentując, że w sąsiedztwie inwestycji oraz działek skarżących zlokalizowane są obiekty o różnej formie i rożnych gabarytach, co wskazuje na możliwość zaprojektowania różnych typów zabudowy, które będą zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Choć skarżący przedstawili w treści odwołania stanowisko polemiczne, wskazujące na wystąpieniu – ich zdaniem – ograniczenia w przyszłej zabudowie ich działek, organ odwoławczy, negując możliwość powoływania się w tym względzie na przepisy planu miejscowego, swojego stanowiska w tym względzie nie przedstawił, opierając argumentację przedstawianą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na zgodności projektowanej zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. Sąd stwierdził, że zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Chociaż z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ odwoławczy jest związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ pierwszej instancji, a zatem może on nie tylko inaczej zinterpretować okoliczności faktyczne sprawy, ale także uznać, że do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie powinny znaleźć odmienne przepisy niż te, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, tym niemniej w sytuacji gdy organ ten odmiennie niż organ pierwszej instancji oceni merytoryczne aspekty sprawy z powodu przyjętej własnej oceny prawnej, jej późniejsze podważenie w toku kontroli sądowej czyni decyzję odwoławczą wadliwą nie tylko z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Uznając, że § 9 ust. 1 m.p.z.p. nie mógł stanowić przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., wojewoda naruszył powołane przepisy prawa materialnego w sposób istotny. Uchylając się natomiast od kontroli instancyjnej decyzji starosty we wskazanym aspekcie, z racji przyjętej oceny prawnej, dopuścił się także naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. Nie dokonał zatem ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty, pomijając stanowisko skarżących wyrażane w toku sprawy. W toku kontrolowanego postępowania wojewoda naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zakresie nierozpatrzenia wniosków dowodowych skarżących wyrażonych zarówno w treści odwołania, jak i późniejszego pisma z dnia 23 sierpnia 2023 r., a także brak odniesienia się do podniesionych przez skarżących okoliczności w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Sąd zalecił aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda dokonał wszechstronnej oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem stanowiska skarżących oraz oceny prawnej tutejszego Sądu i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 1 uchwały nr XXXII/264/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina Kąty Wrocławskie (Dz. Urz. Woj. Doln. z 1997 r., nr 3 poz. 31) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej jako "Kpa") poprzez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r. (Nr IF- 0.7840.1.256.2023 .MS): 1) na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 1 uchwały nr XXXlI/264/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina Kąty Wrocławskie, poprzez uznanie, że przepis § 9 ust. 1 tego planu miejscowego nie mógł stanowić przepisu odrębnego wprowadzającego ograniczenia w zabudowie działeksSkarżących i stanowiącego źródła legitymacji Skarżących jako stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 3254/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r., w sytuacji, w której Wojewoda Dolnośląski prawidłowo uznał, że w związku z tym, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji i nieruchomości skarżących istnieje już zabudowa stanowiąca wzorzec zainwestowania i gabarytów projektowanych obiektów, treść § 9 ust. 1 tego planu miejscowego w powiązaniu z planowaną inwestycją, nie wprowadza ograniczenia w zabudowie działek skarżących i nie świadczy o statusie skarżących jako stron postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną; 2) wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Wojewoda Dolnośląski naruszył przepisy postępowania - art. 15 Kpa w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a., albowiem uchylił się od kontroli instancyjnej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1241/2023 z dnia 21 lipca 2023 r. i nie dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty, w sytuacji, w której Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazaną decyzją odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr 3254/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r. z powodu uznania, iż skarżącym nie przysługiwał status stron postępowania, a Wojewoda Dolnośląski utrzymał tę decyzję w mocy również stwierdzając brak legitymacji procesowej po stronie skarżących z przyczyn ujawnionych w uzasadnieniu decyzji tego organu odwoławczego; 3) wskutek wadliwej oceny dokonanej przez Sąd, iż Wojewoda Dolnośląski naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zakresie nierozpatrzenia wniosków dowodowych Skarżących wyrażonych zarówno w treści odwołania, jak i późniejszego pisma z dnia 23 sierpnia 2023 r., a także poprzez brak odniesienia się do podniesionych przez skarżących okoliczności w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji, w której organ ten odniósł się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności tj. dokonał oceny istnienia po stronie skarżących legitymacji stron postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 12 grudnia 2022 r., odnosząc się także do treści § 9 ust. 1 planu miejscowego, a przedmiotem wniosków dowodowych skarżących, w tym, zgłoszonych w piśmie z dnia 23 sierpnia 2023 r. były okoliczności dotyczące już zgodności inwestycji realizowanej na działce nr [...] obręb [...] z przepisami prawa, w tym ustaleniami planu miejscowego, przez co wnioski te nie mogły być uwzględnione w ramach postępowania, którego przedmiotem była ocena istnienia po stronie skarżących statusu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Odpowiedź na skargę kasacyjną wpłynęła po terminie i nie mogła wywołać skutków procesowych związanych z jej wniesieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzy osobowym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. i § 3 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie Wojewoda zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja naruszała zarówno przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego albowiem przeprowadzona przez organ odwoławczy kontrola instancyjna decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym miała wady dyskwalifikujące ją jako wydaną zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Na wstępie NSA zauważa, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy albowiem w podstawie prawnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy obok wskazanych tam przepisów procesowych z Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano na przepisy prawa materialnego tj. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 1 uchwały nr XXXII/264/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina Kąty Wrocławskie (Dz. Urz. Woj. Doln. z 1997 r., nr 3 poz. 31). Jest to o tyle istotne, że nie wskazano w jaki sposób (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) naruszono te przepisy prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, że podstawę prawną dla ustalenia statusu skarżących jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z 12 grudnia 2022 r. nr 3254/2022 (pozwolenie na budowę), której dotyczy kontrolowane przez Sad postępowanie wznowieniowe, stanowiły przepisy art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). Z art. 28 ust. 2 tej ustawy wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" kluczowego dla przyznania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Definicja ta została zawężona. Przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji obecnie brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak w poprzednim stanie prawnym "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Przepisy odrębne wskazujące na ograniczenia w zabudowie terenu nie zostały przez ustawodawcę wprost określone a zatem na potrzeby wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy tego terenu. Jeśli zatem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują na danym terenie wszystkie znajdujące się tam osoby mogą być postrzegane jako przepisy odrębne z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane gdy z ich treści można wnioskować o istnieniu ograniczeń dla sąsiednich nieruchomości z uwagi na planowaną realizację określonej inwestycji. Słusznie zauważa skarżący kasacyjnie organ, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych. Skoro tak, to organ odwoławczy oceniając przepis § 9 ust. 1 uchwały nr XXXII/264/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina Kąty Wrocławskie, stanowiący, że "w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu wymaga się dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek", powinien uznać go za przepis odrębny określający obszar oddziaływania bowiem wskazuje on na konieczność dostosowania się przyszłej zabudowy w zakresie zagospodarowania działek i jej gabarytów do charakteru zabudowy sąsiednich działek. Jeśli miejscowy plan przewiduje dla działek sąsiednich zabudowę o charakterze wiejskim, to intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna planowanej inwestycji niewątpliwie nakreśli cechy zabudowy odmienne od przyjętej w planie zabudowy wiejskiej. Inwestycja charakterem swojej miejskiej zabudowy zgodnie z ww. przepisem planu, przesądzi o konieczności dostosowania przyszłej zabudowy, na obecnie niezabudowanych działkach skarżących, do jej parametrów i cech. Czyli jednoznacznie będzie ona oddziaływać na zabudowę sąsiednią określając jej charakter. Wynika z powyższego, ze w zakresie kształtowania zabudowy, gabarytów projektowanych obiektów, nie tylko inwestor będzie musiał dostosować się do zabudowy sąsiedniej ale i przyszła zabudowa na sąsiednich działkach będzie niejako zdeterminowana przez zabudowę na działce inwestora nr [...]. Działka ta stanie się działką sąsiednią względem działek skarżących. Zachodzi zatem oddziaływanie pomiędzy planowaną inwestycją a sposobem przyszłego zagospodarowania działek sąsiednich. Działki sąsiednie względem działki inwestora będą mocą zapisów przedmiotowego planu miejscowego mogą być ograniczone w zabudowie poprzez narzucenie im nakazu dostosowania się do powstałej wcześniej zabudowy. W istocie zatem oceniając istnienie obszaru oddziaływania obiektu na podstawie § 9 ust. 1 uchwały nr XXXII/264/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996 r. należało przyjąć, że przepis ten może być uznany za przepis powodujący ograniczenie w możliwości zabudowy innych nieruchomości. Aby stwierdzić, że skarżący nie jest stroną należałoby wykazać, że zabudowa innych nieruchomości sąsiednich jest na tyle różnorodna, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie spowoduje ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącego. Zauważyć należy, że planowana inwestycja z uwagi na swoje parametry wskazane w projekcie, wbrew temu co twierdził organ odwoławczy, doprowadzić może do powstania oddziaływania dotychczas na tym terenie niespotykanego (teren wiejski), z którym odrębne przepisy np. ochrony gruntów rolnych wiązałyby ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia inwestycji. Etap wstępny budowy planowanej inwestycji zakłada tak intensywne zabudowanie terenu oraz zabudowę o takich parametrach, które dotychczas w tej okolicy nie występowało. Analiza projektowanego przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że charakter planowanej zabudowy odbiegać będzie od zabudowy sąsiednich działek, z uwagi na planowaną wysokość, szerokość elewacji i intensywność zabudowy. Jeśli planowana inwestycja zgodnie z postanowieniami planu ma kształtować zabudowę sąsiednią niezabudowanych obecnie działek, to ich właściciele zasadnie podnoszą, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sąd I instancji słusznie dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego naruszenia art. 15 K.p.a. bowiem organ nie odniósł się do tych samych podstaw odmowy uznania skarżących za strony postępowania wskazanych przez organ I instancji (przewidziana w planie dopuszczalność zróżnicowanej zabudowy na terenie sąsiadującym z inwestycją) a oceniając istnienie obszaru oddziaływania inwestycji nie wziął pod uwagę konsekwencji wynikających z zapisów planu miejscowego i ograniczył się wyłącznie do oceny oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie pod kątem ograniczeń wskazywanych w przepisach techniczno-budowlanych. Nie można podzielić stanowiska organu, że prowadzone przez niego postępowanie spełniało wymogi postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ odwoławczy nie zbadał wpływu postanowień § 9 ust. 1 planu miejscowego na ocenę czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ pominął ten aspekt, na którym bazowały zarzuty odwołania a zamiast tego wypowiedział się wyłącznie w zakresie wpływu przepisów o warunkach technicznych na przyznania skarżącym statusu strony. Nie rozpatrzył tym samym zasadniczych zarzutów odnoszących się do decyzji organu I instnacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 14