II OSK 122/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2024 r., VII SA/Wa 1581/24 w sprawie ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.25.2024.AMO w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.25.2024.AMO w przedmiocie kary pieniężnej oddalił skargę. Starosta K. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty K. z dnia 14 października 2021r. Nr 1791/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr ewid. [...] ob. [...] , gmina M., w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu ww decyzji Starosty K. z dnia 14 października 2021r. w wymiarze 81 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K., 3) art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K. decyzja z dnia 14 października 2021r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K., - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku sądu I instancji. Za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które polegać miało na nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki w wydaniu decyzji przez Starostę. Z przedstawionego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę przekraczając ustawowo określony termin o 81 dni. Treść art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje wprost, że gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...), karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Przywołany przepis realizuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że opóźnienie w wydaniu decyzji było zawinione przez organ. Od całkowitego czasu trwania postępowania zostały odliczone dni, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Pozostały okres (81 dni) to czas, w którym Starosta, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Takiej sytuacji nie mogą uzasadniać braki kadrowe organu czy też problemy organizacyjne, które też nie mogą wpływać negatywnie na stronę i ograniczać jej prawo do rozpoznania sprawy w zakreślonym przez ustawodawcę terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7690/21, LEX nr 3527592 i z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3244/19, LEX nr 3015164). Sąd pierwszej instancji przeanalizował podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2. Ustawodawca, co podkreślił Sąd w uzasadnieniu wyroku, wprowadzał przepisy szczególne, reagując w ten sposób na dynamiczną sytuację związaną z obowiązywaniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Tylko na podstawie takich przepisów, obowiązujących w danym czasie, możliwe było przyjęcie, że opóźnienie organu było niezawinione. W sprawie postępowanie prowadzone przez Starostę nie toczyło się w okresie, w którym ustawodawca przewidział zawieszenie lub wstrzymanie biegu terminów z mocy ustawy lub możliwość takiego zawieszenia aktem właściwego organu. Wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Natomiast wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony 16 kwietnia 2021 r., tak więc Starosta K. nie mógł skutecznie powołać się na opisane wyżej regulacje jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji. Nie można jednak pominąć faktu, że pierwszą czynnością w sprawie było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, co nastąpiło dopiero w 130 dniu od wpływu wniosku do organu. Należy stwierdzić, że stosowanie przez ustawodawcę środków dyscyplinujących organy administracji jest sposobem na zapewnienie sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, co mieści się w założeniach demokratycznego państwa prawnego. Jednocześnie, nałożenie na organ przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego kary pieniężnej zostało ograniczone wskazanymi tam okolicznościami i jest możliwe tylko wtedy, gdy brak działania organu jest nieusprawiedliwiony. Na podobną argumentacją wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1026/22 (LEX nr 3626768), zapadłym w podobnym stanie faktycznym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.