II OSK 206/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 473/20 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 stycznia 2020 r. nr DOA-ZPPOH.612.410.2019.ŁCZ w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 maja 2020 r., IV SA/Wa 473/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z 9 stycznia 2020 r., nr DOA-ZPPOH.612.410.2019.ŁCZ, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, K.S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego w ramach legalizacji samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...], obręb [...] [...], miejscowość [...], gm. [...]. Dalej w wyroku przywołano, że pismem z 28 października 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, który postanowieniem z 25 listopada 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w granicach Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 Wielki Sandr Brdy PLB220001. Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 473/20 kolejno wskazano, że K.S. wniósł zażalenie na w/w postanowienie RDOŚ, a po jego rozpatrzeniu GDOŚ wskazanym na wstępie postanowieniem z 9 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. GDOŚ stanął na stanowisku, że wymagane było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 Wielki Sandr Brdy PLB220001, na terenie którego obowiązuje uchwała Nr 144/Vll/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. 2011, Nr 66, poz. 1459, dalej: uS 2011). Teren inwestycji na działce nr [...] położony jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 cyt. uchwały, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (uPw), z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W ocenie organu centralnego inwestycja nie należy do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, i nie mieści się w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 uS 2011. K.S. wniósł skargę na w/w postanowienie GDOŚ z 9 stycznia 2020 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 106 § 4 Kodeksu podstępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez zaniedbanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, częściowo wprost sprzecznych z analizą cech i funkcji zabudowy, przejawiających się m. in. wadliwym ustaleniem, że działka inwestycyjna graniczy z innymi niezabudowanymi działkami, w sytuacji gdy stan faktyczny jest zupełnie inny; brak jest możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód jeziora [...] przez połączenie istniejących budynków zlokalizowanych na przyległych działkach, z uwagi na niezabudowanie działki nr [...], w sytuacji gdy działka ta jest zabudowana budynkiem rekreacyjnym; 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji art. 77 oraz 80 K.p.a. i nieprzeprowadzenie w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego; 3) brak ustalenia daty powstania samowoli budowlanej, w sytuacji gdy budynek powstał w 1985 r., a więc przed wprowadzeniem uS 2011; 4) błędną wykładnię § 3 pkt 7 uS2011 polegającą na pominięciu istotnej okoliczności, iż wskazywany "zapis" dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych, a w stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie istotą jest legalizacja budynku istniejącego na przedmiotowej działce od 1985 r.; 5) § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały "nr XXV/417/2017 z 9 sierpnia 2017 r." poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy działka nr [...] stanowi siedlisko rolne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. GDOŚ - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji za błędną uznał argumentację, że inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego siedliska rolniczego. Budynek rekreacji indywidualnej i budynek garażowy nie są obiektami niezbędnym do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem organ II instancji zasadnie przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki do odstępstwa od zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 2 uS 2011. Sąd wojewódzki za prawidłowe uznał również przekonanie organu odwoławczego, że zawnioskowana do warunków zabudowy inwestycja nie spełnia także przesłanek wymaganych dla zastosowania odstępstw od zakazów wymienionych w § 4 pkt 3 i 4 cyt. uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.S. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. w trybie art. 174 § 1 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego - § 3 pkt 7 uS 2011 poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w przepisie tym mowa o budowie nowych obiektów budowlanych, natomiast obiekt którego legalizacji domaga się skarżący powstał przed wprowadzeniem go w życie, a w stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie istotą jest legalizacja budynku istniejącego na przedmiotowej działce od 1985 r.; 2. w trybie art. 174 § 1 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego - § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011 poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że dla spełnienia warunku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód niezbędna jest zabudowa na wszystkich przyległych działkach, jak również poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym niemożliwym jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, pomimo istnienia zabudowy na działce przylegającej, tj. nr [...], oraz kolejnej działce nr [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy uwzględniającą obiekt posadowiony na działce nr [...]; 3. w trybie art. 174 § 1 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego - § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że wszystkie przesłanki wynikające z w/w przepisu muszą być zastosowane kumulatywnie, w sytuacji gdy przepis przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz ustanowiony w § 3 ust. 7 cyt. uchwały; 4. w trybie art. 174 § 1 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego - § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki jego zastosowania; 5. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 Ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy obiekt będący przedmiotem postępowania służy (bądź nie) gospodarce wodnej bądź turystyce wodnej w rozumieniu przepisu § 3 pkt 7 uchwały, pomimo jednoznacznego stwierdzenia tego uchybienia zarówno przez organ administracji, jak i sąd; 6. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 Ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji nie ustaliły daty powstania samowoli budowlanej, w sytuacji gdy z aktu notarialnego zakupu nieruchomości wynika jednoznacznie, że budynek powstał w 1985 r., a więc przed wprowadzeniem przepisów uchwały i następnych, na które powołuje się organ; 7. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 Ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo istnienia przesłanek uchylenia decyzji organów administracji, z uwagi na spełnianie przesłanek przewidzianych § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011; 8. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 Ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo iż interpretacja przepisów przez organy administracji, jak i przez sąd, nie uwzględniła słusznego interesu obywatela, o jakim mowa w art. 7 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie podtrzymał wyrażane dotychczas stanowisko, że w niniejszej sprawie uS 2011 nie powinna mieć zastosowania. Istota niniejszej sprawy dotyczy budynku istniejącego i to w dodatku od 1985 r., co jest okolicznością niesporną w sprawie. W czasie wznoszenia budynku na działce [...] oraz [...] regulacje dotyczące wznoszenia budowli zawierała ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (uPb 1974). Ograniczenia w budowaniu w okolicach jezior i cieków wodnych mogły wprowadzać przepisy niższego rzędu na mocy delegacji z ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne. Jak podnosi skarżący, na terenie działki nr [...] takie ograniczenia nie istniały. Wzniesienie w 1985 r. budynku rekreacji indywidualnej oraz garażu na działce nr [...], zatem na długo przed podjęciem uchwały, skutkować powinno niestosowaniem całej w/w uchwały. Dodatkowo, przywołując przesłanki nakazu rozbiórki samowoli budowlanej ujęte w art. 37 uPb 1974, eksponuje, iż traktując w § 3 pkt 7 uS 2011 o zakazie wznoszenia nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m, należy mieć na względzie literalną wykładnię tego przepisu. Przywołuje nadto uzasadnienie cyt. uchwały (w skardze kasacyjnej nie rozwinięto tej argumentacji – uwaga Sądu), treść § 4 ust. 3, gdzie mowa ma być o modernizacji i przebudowie istniejących obiektów. Podkreśla cel utworzenia Zaborskiego Parku Krajobrazowego, brak w chwili budowy ograniczeń w zabudowie terenu w odległości do 100 m od linii brzegowej. Uzasadniając dalsze zarzuty kasacyjne, skarżący kasacyjnie eksponuje, że oceniając dopuszczalność spełniania przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011, w aspekcie odstępstwa od zakazu z § 3 pkt 7 cyt. uchwały, nie uwzględniono zabudowanej działki nr [...], która ma stanowić z działką nr [...] "funkcjonalną całość". Dalej wskazuje się, że działka strony – nr [...] – znajduje się obszarze zwartej zabudowy wsi, co wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] (Studium). Skarżący kasacyjnie eksponuje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z 28 września 2011 r., Nr XIV/148/2011) dla działki oznaczonej nr [...] (na s. 5 skargi kasacyjnej oczywiście omyłkowo podano nr "[...]" – uwaga Sądu) przewidziano linię zabudowy przebiegająca ukośnie i nawiązującą do istniejącej zabudowy na działce przylegającej nr [...], gdzie zabudowa ta także powstała nieformalnie. Wadliwym ma być ustalenie, że działka przylegająca ma być niezabudowana. Skoro działka nr [...] znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, to już spełniony ma być warunek wyłączenia z zakazu zabudowy. Podnosząc fakt znajdowania się zabudowy na działce nr [...] ponad 35 lat, skarżący kasacyjnie eksponuje brak uwzględnienia przy orzekaniu przez organy słusznego interesu obywatela w rozumieniu art. 7 K.p.a. Na wyznaczoną rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, związanie tymi podstawami wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrok oddalający skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 Ppsa zd. 2). A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., w ramach którego podnosi się, że organy administracji miały nie zebrać materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy obiekt będący przedmiotem postępowania służy (bądź nie) gospodarce wodnej bądź turystyce wodnej w rozumieniu § 3 pkt 7 uS 2011. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którą wystąpił sam skarżący kasacyjnie, a przedmiotem orzekania był budynek rekreacji indywidualnej oraz garaż na działce nr [...] w miejscowości [...]. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla celów legalizacji samowoli budowlanej tak określonych obiektów budowlanych znajduje się w katach administracyjnych. Tak określony przedmiot sprawy administracyjnej nie był uprzednio przez skarżącego kasacyjnie w jakikolwiek sposób kwestionowany, w samej skardze kasacyjnej brak jakiejkolwiek argumentacji, aby zarówno budynek rekreacji indywidualnej czy też garaż miałby służyć celom wskazanym w § 3 pkt 7 uS 2011 in fine. B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7,75 i 77 K.p.a., w ramach którego podnosi się, że organy administracji nie ustaliły daty powstania samowoli budowlanej, w sytuacji gdy z samego oświadczenia skarzącego kasacyjnie, powołującego się w tym względzie na akt notarialnego zakupu nieruchomości wynika jednoznacznie, że przedmiotowe budynki powstały w 1985 r. W motywach zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował daty powstania samowoli budowlanej, przyjmując ją na 1985 r. (vide s. 4 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 473/20). Tym samym zarzut ten jest chybiony. C. Nie jest trafny zarzut błędnego zastosowania § 3 pkt 7 uS 2011. Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podnosi, że wzniesienie w 1985 r. budynku rekreacji indywidualnej oraz garażu na działce nr [...], zatem na długo przed podjęciem uchwały, skutkować powinno niestosowaniem całej w/w uchwały. Tak ujętego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia nie podziela Sąd Naczelny. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie wadliwie wskazuje na treść § 4 ust. 3 uS 2011, jakoby w tym przepisie mowa miała być o modernizacji i przebudowie istniejących obiektów. Cyt. przepis odnosi się do zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 13 cyt. uchwały i w jego treści brak jakiegokolwiek odniesienia do kwestii modernizacji i przebudowy istniejących obiektów. Po drugie, zagadnienie relacji przepisów uS 2011 do zastanych w chwili jej wejścia w życie stosunków prawnych unormowano w § 5 cyt. uchwały, wedle którego "Niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały". Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że zaskarżone postanowienie i postanowienie wydane w I instancji (a nie "decyzja" – jak oczywiście omyłkowo w skardze kasacyjnej kilkukrotnie określono przedmiot zaskarżonego aktu – uwaga Sądu) zapadły w trybie uruchomionego postępowania w celu ewentualnej legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej. Z tego względu uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy następowało w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej nie podnoszono. Skoro chodziło o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla celów legalizacji samowoli budowlanej, to słusznie sąd pierwszej instancji zauważył, iż w procesie tym dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami prawa miejscowego, obowiązującymi w chwili wydawania aktu administracyjnego. Innymi słowy, podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie rozstrzygania przez właściwy organ administracji i na podstawie takich przepisów rozstrzygały organy w sprawie. Niesporne jest, że działka, na której zlokalizowana jest wzniesiona samowolnie zabudowa, położona jest w granicach Zaborskiego Parku Krajobrazowego. Z tego względu projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu RDOŚ, jako organu współdziałającego przy orzekaniu w przedmiocie warunków zabudowy terenu z uwagi na przepisy o ochronie przyrody. Po trzecie, trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy mimo, że dotyczy legalizacji istniejącej zabudowy, to w świetle obowiązujących przepisów prawa tego rodzaju inwestycja dotyczy powstania nowych obiektów budowlanych; w przypadku samowoli budowlanej - istnienie (fizyczne) zabudowy nie jest potwierdzone w systemie prawnym, a obowiązek taki wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Celna jest uwaga sądu a quo, wedle którego rozumienie regulacji zawartej w uS 2011 narzucane przez skarżącego prowadziłoby w konsekwencji do obchodzenia obowiązujących przepisów prawa. Zjawisko samowoli budowlanej jest procesem ciągłym, nie można zatem – zdaniem Sądu Naczelnego – podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie należało uwzględnić stan prawny istniejący w chwili wykonania "budowli" (s. 3 skargi kasacyjnej). Przeciwnie, organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo stosowały przepisy obowiązujące w chwili orzekania w tym przedmiocie, a sąd wojewódzki tę okoliczność prawidłowo ocenił i zaakceptował. D. Zarzuty naruszenia prawa materialnego – § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011, jak również naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a. – w ramach którego podnosi się spełnianie przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011, podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Nie jest skuteczny zarzut niezastosowania przez sąd pierwszej instancji środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, gdy idzie o wytknięcie organom pominięcia zabudowy na działce nr [...], a to w aspekcie spełniania wymogów z § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011 , gdzie określono przesłanki wyłączające z zakazu zabudowy. Trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadzała się przesądzenia, czy zalegalizowanie ujętych projektem decyzji o warunkach zabudowy obiektów budowlanych, dałoby się pogodzić z zakazem ustanowionym w § 3 pkt 7 uS 2011. Niewadliwie sąd pierwszej instancji wskazał, cyt. przepisem wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, 2) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, który w okolicznościach niniejszej sprawy znalazł zastosowanie. Z kolei mocą § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011 postanowiono, że zakazy, o których mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczą "obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach". Zdaniem Sądu Naczelnego niewadliwie także sąd pierwszej instancji przyjął – w ślad za ustaleniami organów – iż działka nr [...] położona w miejscowości [...], zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Prawidłowe jest także ustalenie, mające oparcie w aktach sprawy, że z załącznika graficznego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka inwestycyjna od wschodu przylega do działki zabudowanej ([...]) a od zachodu do działki niezabudowanej ([...]). Trafnie sąd a quo przyjął, że brak zabudowy na jednej z działek przylegających, położnej na zachód od działki skarżącego, powoduje, że nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował okoliczności, wedle której działka skarżącego znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, wyznaczonego w Studium, niemniej wobec okoliczności, że nie została spełniona przesłanka, z której wynika, że dwie przylegające do niej działki musiałyby być zabudowane, nie jest spełniona norma wynikająca z § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011. Taki sposób rozumienia cyt. przepisu znajduje wsparcie w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2019 r., II OSK 1246/18, LEX nr 2690477, przedmiotem swych rozważań czynił wyrażenie "na przylegających działkach", użyte w § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011. Sąd ten argumentował, że: "Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, że odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a uchwały zachodziło tylko i wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu w sytuacji, gdzie obie działki przyległe do działki inwestycyjnej byłyby zabudowane. W orzecznictwie taki sposób wykładni zwrotu normatywnego "na przylegających działkach" wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2755/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym wskazano, że "Pojęcie «działki przylegającej» oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) - pojęcie «przyległy» oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie «przylegać» oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast «sąsiedni» to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o «sąsiedztwie» można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie". Ten wywód w pełni podziela Sąd Naczelny w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem działka przylegająca (nr [...]) do działki inwestycyjnej nie jest zabudowana, to podnoszenie przez skarżącego kasacyjnie, że inna, dalsza działka (nr [...]) posiada zabudowę, jest okolicznością irrelewantną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy trafnie sąd pierwszej instancji wywodził, że dla zastosowania wyłączenia przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011 konieczne jest spełnienie łącznie trzech warunków: teren musi znajdować się na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium, musi być dopuszczone uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej bądź usługowej oraz musi istnieć możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy mieszkaniowej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Działka skarżącego znajduje się w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi wyznaczonego w Studium. Niemniej inwestycja skarżącego nie spełnia odstępstwa od zakazu zabudowy, skoro nie zachodzi wyjątek z § 4 ust. 1 pkt 1 uS 2011, aby przynajmniej dwie przyległe działki były zabudowane tak, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy poprzez wyznaczenie linii zabudowy od brzegów wód poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. E. W konsekwencji powyższych uwag nie jest również skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 i 77 K.p.a., w ramach którego podnosi się zarzut nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela z art. 7 K.p.a. Interes "słuszny" to inaczej godny ochrony, zasługujący na ochronę, taki jaki powinien być. Skoro jednak kwestia zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej związana jest z zastosowaniem oznaczonych przepisów, w tym prawa miejscowego (uS 2011), to brak jest podstaw do kwantyfikowania w kategorii "słusznego interesy obywatela" dążenia do działania sprowadzającego się do obejścia przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły pominąć brzmienia przepisów uS 2011, a skoro dokonały prawidłowej ich interpretacji, to powoływanie się na wzgląd "słusznego interesu obywatela" z art. 7 K.p.a., jako wyznacznika treści rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie mogło mieć znaczenia z punktu widzenia skuteczności rozważanego zarzutu kasacyjnego. Sąd Naczelny wskazuje, że z mocy art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Legalizm jest wyznacznikiem działania także sądów administracyjnych zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. Kształt przepisów prawa miejscowego zależny jest zaś od organu uchwałodawczego. F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.