VII SA/Wa 1427/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak: ZN.WOD.4351.8.2023.3.RJ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r., znak ZN.WOD.4351.8.2023.3.RJ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 25 stycznia 2023 r., uzupełnionego przy piśmie z 16 marca 2023 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), reprezentowanej przez pełnomocnika o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., znak [...] wydanym z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gastronomicznego) wraz z zagospodarowaniem terenu, przyłączami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr [...] i części działki nr [...] obręb [...] gm. [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem z 3 stycznia 2023 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., znak [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik strony niniejszego postępowania, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania GDDKiA biorąc pod uwagę, że przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa budynku usługowego (gastronomicznego) - restauracji [...] wraz z zagospodarowaniem terenu, przyłączami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną drogową na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...], gmina [...]. Działki te przylegają do obszaru skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...], stwierdził, co następuje. Droga krajowa nr [...] jest ważną drogą w sieci drogowej kraju, biegnie od granicy z [...] do drogi ekspresowej [...] w pobliżu [...], przebiega tym samym przez województwa [...] i [...], łącząc aglomerację [...] i [...] z granicą polsko-niemiecką. Z uwagi na swoje znaczenie droga ta zgodnie z zarządzeniem nr 9 GDDKiA z 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona została do dróg klasy GP - droga główna ruchu przyśpieszonego. Jak wynika z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w latach 2020 i 2021, na analizowanym odcinku przenosi bardzo duże natężenie ruchu drogowego wynoszące odpowiednio 10.890 poj./dobę (odcinek [...] ul. [...] - ul. [...]) oraz 10.598 pojazdów/dobę (odcinek [...] ul. [...] - [...] ul. [...]). Omawiany teren inwestycyjny położony jest w sąsiedztwie bardzo ważnego skrzyżowania tej drogi krajowej z drogą wojewódzką nr [...]. Droga wojewódzka nr [...] została zaliczona zarządzeniem nr 4 GDDKiA z 31 stycznia 2023 r. do dróg klasy G - droga główna, położona jest na terenie województwa [...], [...] oraz [...]. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2020/2021 roku natężenie ruchu na tym odcinku drogi ([...] - [...] /DK[...] /) wynosiło 2.780 pojazdów/dobę. Na połączeniu tych dróg, czyli w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji odbywa się bardzo duży ruch pojazdów silnikowych, zaś naprzeciwko planowanej inwestycji znajduje się stacja paliw z myjnią samochodową i stacją kontroli pojazdów, który to obiekt jest także generatorem ruchu w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego skrzyżowania. Z akt sprawy wynika również, że planowana jest rozbudowa tego skrzyżowania przez włączenie do niego na przedłużeniu drogi wojewódzkiej - drogi gminnej ulicy [...]. Tym samym na tym skrzyżowaniu pojawiłby się ruch lokalny z pobliskiego osiedla domów mieszkalnych, co oznacza, że na przedmiotowym skrzyżowaniu stykałby się zarówno ruch tranzytowy i regionalny oraz ruch lokalny, miejski a tym samym ilość pojazdów silnikowych wykonujących manewry na tym skrzyżowaniu. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcą drogi krajowej GDDKiA, do zadań którego należy m.in. ochrona drogi (art. 19 ust. 1 tej ustawy). Natomiast w myśl art. 25 tej ustawy m.in. ochrona skrzyżowań należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii, co w tym przypadku oznacza, że do niego należy ocena wpływu przedmiotowej inwestycji nie tylko bezpośrednio na drogę krajową, ale także na ruch odbywający się na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką w całym obrębie tego skrzyżowania nawet, jeśli dotyczy on wylotu i wlotu z drogi wojewódzkiej. Przy czym obszarem skrzyżowania w myśl § 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych jest nie tylko wspólna część łączących się dróg, ale także wloty i wyloty tych dróg. Przedmiotowe działki nr [...] oraz [...] przylegają do pasa drogowego na wysokości wylotu drogi wojewódzkiej ze skrzyżowania z drogą krajową, o czym świadczy organizacja ruchu na tym skrzyżowaniu obszary wyłączone z ruchu, wyspy kanalizujące ruch. Art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych, znajdujących się przy drogach, od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdować się ma obiekt budowlany. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez sposób zagospodarowania należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Analiza otoczenia drogi krajowej nr [...], dokonana przez zarządcę drogi na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, świadczy o tym, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3 ppkt 1 lit. a) określono "nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 10,0 m od granicy z drogą wojewódzką zlokalizowaną na działkach nr ewid. [...] i [...] (ul. [...]), zgodnie z załącznikiem graficznym". Na załączniku graficznym wkreślono linię nieprzekraczalnej zabudowy w odległości 10 m od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej w obrębie ww. skrzyżowania z drogą krajową. Z uwagi na fakt, że jak wynika ze skali załącznika graficznego ww. projektu decyzji, granica pasa drogowego znajduje się w odległości ok. 7 m od krawędzi wylotu drogi wojewódzkiej ze skrzyżowania, przedmiotowy zapis nie spełnia wymogów ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach gdyż nieprzekraczalna linia zabudowy została w projekcie decyzji określona w odległości mniejszej niż ustawowe 20 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej w terenie niezabudowanym, czyli w warunkach, jakie występują w niniejszej sprawie. Dlatego z uwagi na ochronę drogi organ nie mógł wyrazić zgody na te zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy. W treści projektu decyzji o warunkach zabudowy znajduje się także informacja pkt. 3 ppkt 9 lit a-c "W ramach inwestycji dopuszcza się lokalizację: a) Pylonu reklamowego o wysokości do 49,95 m, b) Od 12 do 20 znaków reklamowo - informacyjnych, c) 3 masztów flagowych o wysokości od 8,0 do 11,0 m (..) e) Lokalizacja obiektów, o których mowa w lit. a-d nie może ograniczać widoczności zewnętrznego układu komunikacyjnego, w tym nie może wysyłać lub odbijać świateł w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2022 poz. 988)". Organ z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie wyraził zgody, aby we skazanych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni usytuowane zostały ww. elementy reklamowe oraz pylon reklamowy. W treści projektu decyzji brak jest bliższych danych na temat tych reklam, w szczególności, w jaki sposób byłyby one oświetlone, oraz jaka byłaby wielkość tablic reklamowych. Określona w decyzji wysokość pylonu reklamowego wskazuje jednak, że byłaby to reklama wielkogabarytowa. Art. 4 pkt 23 u.d.p. stanowi, że reklamą jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody". Natomiast w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, reklama jest obiektem budowlanym, konkretnie budowlą (art. 3 pkt 3 Pr. bud.), jeśli stanowi urządzenie wolno stojące trwale związane z gruntem, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony deklarował gotowość obniżenia ww. pylonu reklamowego od odległości od krawędzi jezdni tj. ok 26 m, jednakże organ odnosił się do treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym określonych w tym projekcie minimalnych wymagań odległości i wysokości inwestycji, a niedeklarowanego przez stronę sposobu zagospodarowani terenu inwestycji. Z uwagi na pobliskie skrzyżowanie, jest to miejsce o skomplikowanej organizacji ruchu wymagające od kierowców zwiększonej koncentracji z uwagi na konieczność obserwacji znaków drogowych, podejmowania decyzji o dalszym kierunku ruchu, zmianie pasa ruchu, wykonywania odpowiednich manewrów a także obserwacji zachowań innych uczestników ruchu. Inwestycja miałaby zatem powstać w pobliżu miejsca gdzie kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność. Umieszczenie reklamy w miejscu o tak skomplikowanej organizacji ruchu i wysokim natężeniu ruchu, może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, dodatkowego obciążenia psychicznego, a także do spadku aktywności ruchowej i zdolności podejmowania decyzji. Kierowca widząc reklamę zwolni, dłużej będzie mu zajmował manewr skrętu, omijania lub wyprzedzania, popełni więcej błędów, ponieważ będzie spoglądał na pobocze a nie na drogę. Dekoncentracja kierowców na tym odcinku drogi krajowej jest szczególnie niebezpieczna, gdyż kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu. Wobec powyższego w pobliżu skrzyżowań tak ważnych dróg nie powinno się lokalizować dystraktorów, jakimi są reklamy. Lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze (a samych tablic reklamowo - informacyjnych ma powstać od 12 do 20) powodują przyciąganie uwagi kierujących. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, kierowany przez nich w takim momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany co prowadzi do sytuacji bardzo niebezpiecznych. Reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego, zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne. Należy podkreślić, że nieprawidłowa forma reklamy może rozpraszać kierowcę, a tym samym przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. Przy spojrzeniu na reklamę i zatrzymaniu uwagi na niej przez 1,5 sekundy pojazd przejedzie odcinek drogi od 8 m (przy prędkości 20 km/h) do 36 m (przy prędkości 90 km/h). Trzeba zauważyć, że 1-2 sekundy rozproszenia uwagi może stanowić ważną przestrzeń przy podejmowaniu decyzji zarówno przez kierowcę jak i innych użytkowników dróg. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, gdyż takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Należy wskazać, że w ocenie wpływu reklam na rozproszenie uwagi uczestników ruchu drogowego bardzo ważny jest stan koncentracji kierowców oraz kąt środkowy pomiędzy obserwatorem, a obiektem. Umieszczenie reklamy w złożonych i trudnych lokalizacjach, takich jak, w okolicy skrzyżowań dróg czy zakrętach, może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców. Reklamy usytuowane przy ruchliwych arteriach drogowych w niedużej odległości od granicy pasa drogowego, powodują wizualny "bałagan" w pobliżu dróg, co może utrudniać znajdowanie przez kierowców znaków drogowych, istotnych dla ruchu tablic informacyjnych i w efekcie prowadzić do zaistnienia niebezpiecznego zdarzenia drogowego - wypadku. Z analiz badań wykonanych w ramach wspólnej inicjatywy Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz GDDKiA przez konsorcjum Instytutu Transportu Samochodowego, Politechniki [...], Uniwersytetu [...] i Politechniki [...], zebranych w raporcie pt. "Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego" zwanym dalej RID (dostępnego w internecie) wynika, że obszarem, na którym nie powinny być lokalizowane reklamy z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego są m.in. obszary skrzyżowania (tzw. obszar konfliktu) oraz jego otoczenie. Za obszar konfliktu uważany jest teren o kształcie prostokąta, którego długości boków wyznaczają wloty i wyloty na skrzyżowanie, którego otoczenie dla prędkości 50 km/h (obowiązującej w omawianym miejscu) powinno być dodatkowo zwiększone o 50 m. Jak z powyższego wynika cały obszar inwestycji znajduje się w obszarze konfliktu dla lokalizacji reklam. Określone w art. 43 ust. 1 u.d.p. odległości od krawędzi jezdni drogi krajowej są wielkościami minimalnymi, które w określonych przypadkach mogą ulegać zwiększeniu. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż za zwiększeniem odległości reklam od zewnętrznej krawędzi jezdni w miejscach kolizyjnych przemawia zarówno obiektywna wiedza i doświadczenie organu jak też szeroko i szczegółowo opisana powyżej skomplikowana organizacja ruchu. Niezależnie od powyższego zarządca drogi nie może wyrazić zgody na lokalizowanie w pobliżu tak ważnego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką wysokich konstrukcji, które w przypadku skrajnie niekorzystnych warunków atmosferycznych czy też błędów ludzkich mogłyby przewrócić się lub zanieczyścić pas drogowy. Dlatego zarządca drogi wymaga, aby tego typu wysokie konstrukcje sytuowane były w odległości od pasa drogowego co najmniej równej ich wysokości. Planowany pylon reklamowy, jak wynika z treści projektu decyzji miałby mieć wysokość 49,95 m, zatem również z tego powodu powinien być oddalony od krawędzi jezdni drogi krajowej i drogi wojewódzkiej w obszarze skrzyżowania na odległość większą, niż minimalna dla obiektów budowlanych określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., czego uzgadniany projekt decyzji nie przewiduje. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, opartego o fragment orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19 GINB wyjaśnił, że w orzeczeniu tym Sąd podzielił stanowisko organu, iż obszary skrzyżowań są miejscem szczególnym, na którym ustawienie tablic reklamowych może wpływać na zachowania kierowców zwiększając zagrożenie na drodze cyt. "W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium (odległość od drogi - przypis organu), lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności - tak jak w niniejszej sprawie - w pobliżu skrzyżowań". Poza wyżej opisanymi, powodem odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest również negatywnie oceniona przez zarządcę drogi możliwość bezpiecznego włączenia ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] a tym samym nie spełnienie przez uzgadniany projekt wymogów art. 35 ust. 3 u.d.p. Art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak zwrócił uwagę w wielu swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządcy drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi. Z tej przyczyny zarządca drogi nie może wyrazić zgody na zawarty w pkt 6 ppkt 8 lit. a projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapis, że obsługa komunikacyjna zapewniona będzie projektowanym zjazdem do drogi publicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] (ul. [...]). Jak wynika z mapy zasadniczej stanowiącej podkład, na którym opracowano załącznik graficzny do projektu decyzji, działki nr [...] i nr [...], przylegają do działek inwestycyjnych i stanowią część pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku stanowiącym wylot tej drogi ze skrzyżowania z drogą krajową. Tym samym zgodnie z zawartą w § 4 pkt 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury definicją obszaru skrzyżowania, stanowią część tego obszaru. Nieruchomość, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja, w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej a jedynie przez drogi wewnętrzne z drogami publicznymi niższych kategorii. Aby uzgodnić sposób skomunikowania nieruchomości określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zarządca drogi musi uznać, że jest on bezpieczny dla ruchu drogowego obywającego się drogą, z którą miałaby zostać skomunikowana przedmiotowa inwestycja. Połączenie to, w tym przypadku zjazd określony w projekcie decyzji, nie może być zatem w dacie rozpoznawania przedmiotowej sprawy połączeniem hipotetycznym. Dopiero zjazd uzgodniony z zarządcą drogi, spełniający parametry techniczne określone dla danego rodzaju inwestycji może zostać uznany za bezpieczne włączenie ruchu spowodowanego tą inwestycją. Nieistniejący w terenie, o nieznanych parametrach zjazd nie może być przez zarządcę drogi oceniony, jako bezpieczne skomunikowanie inwestycji, nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny czy został on zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności dostosowania do wymagań bezpieczeństwa na drodze oraz wymiarów i gabarytów pojazdów, dla których jest przeznaczony a tym bardziej inwestycji będącej tak dużym generatorem ruchu. Włączenie we wskazanym miejscu ruchu pojazdów z tak dużego generatora ruchu, jakim jest obiekt sieci restauracji [...], miałby niekorzystny wpływ na płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego na tak ważnym skrzyżowaniu. Dodatkowym problemem z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku lokalizacji obiektu tego typu jest częste stwarzanie sytuacji konfliktowych przez kierowców mających zamiar wjechać do obiektu, polegających na nagłych, niesygnalizowanych manewrach lub gwałtownym hamowaniu. Hamowanie pojazdu wykonującego manewr zjazdu z drogi w tym miejscu byłby zaskoczeniem dla kierowców przyśpieszających celem zjazdu ze skrzyżowania, jak bowiem wyżej wskazano projektowany zjazd miałby zostać zlokalizowany w miejscu wylotu skrzyżowania drogi wojewódzkiej. Niebezpieczne zachowania kierowców mogą mieć miejsce także przy wydłużonym oczekiwaniu na wyjazd z tej inwestycji, co może mieć miejsce przy zwiększonym natężeniu ruchu. § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych stanowi, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Zaznaczyć przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie nie występują trudne warunki, o jakich mowa w ww. przepisie, ani ukształtowanie terenu, ani jego zagospodarowanie nie uniemożliwiają zastosowania rozwiązań standardowych. Dbanie o bezpieczeństwo ruchu drogowego polega m.in. na przewidywaniu przez organ, korzystając ze swojej wiedzy specjalistycznej, przyszłych niebezpiecznych zdarzeń i podejmowaniu działań, które zapobiegną takim sytuacjom, dlatego zarządca drogi powinien w takich sprawach działać w znacznej mierze prewencyjnie, a nie tylko biernie oczekiwać na wystąpienie takich niebezpiecznych przypadków. Odnosząc się do uwag wniesionych przez pełnomocnika strony we wniosku GDDKiA wyjaśnił, że położona po drugiej stronie ulicy [...] stacja paliw istnieje co najmniej od 2012 r., powstała zatem w innym stanie faktycznym i prawnym. 2. Z tym postanowieniem nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem pełnomocnika, datowanym na 18 maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił: "1. Nieważność postępowania i w konsekwencji zaskarżonego postanowienia, o której mowa w art. 156 §1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez wydanie postanowienia uzgodnieniowego przez organ do tego nieuprawniony (GDDKiA), tj. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt. 9 upzp (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z art. 60 ust. 1 upzp i art. 25 ust. 1 udp (ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) w związku z §4 pkt. 12 i §58 ust. 1 pkt. 2) rptbdp (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych). Wskazane naruszenie jest rezultatem błędnego założenia, że projektowany przez skarżącego zjazd z drogi publicznej, drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...], działki nr [...] i nr [...]) zlokalizowany na działce nr [...] mieści się w obszarze skrzyżowania tej drogi wojewódzkiej z drogą krajową nr [...], podczas gdy zjazd ten nie znajduje się w tym obszarze, a zarządcą drogi publicznej, z której zjazd ten jest urządzany, a zatem organem - na mocy art. 19 ust. 2 pkt. 2 udp -obowiązanym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zarząd województwa, a nie GDDKiA. Opisane uchybienie jest wynikiem błędnego zastosowywania lub wykładni (uzasadnienie postanowienia nie daje podstaw do zróżnicowania charakteru błędu), zarówno przez organ przekazujący i organ orzekający, normy wynikającej z §4 pkt. 12 i §58 ust. 1 pkt. 2) rptbdp tj. zakwalifikowania projektowanego przez skarżącego zjazdu z drogi publicznej, drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...], działki nr [...] i nr [...]) zlokalizowanego na działce nr, [...] jako mieszczący się w obszarze skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr [...], w sytuacji, gdy przedmiotowy zjazd zaprojektowano poza tym obszarem (o czym szerzej w pkt. 2 a)), bezpośrednio na drogę wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w odległości ok. 80 metrów od miejsca jej połączenia z drogą krajową nr [...], poza wszystkimi elementami organizacji ruch na tym skrzyżowaniu, a więc nie tylko poza wspólną częścią łączących się dróg, bo to oczywiste, ale również poza wlotami i wylotami tego skrzyżowania. 2. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania zarzucam naruszenie prawa materialnego i procesowego, a mianowicie: a) § 55 ust. 2 rptbdp oraz § 4 pkt 12) i § 58 ust. 1 pkt. 2) rptbdp poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego sprawy polegające na zignorowaniu wynikającej z § 58 rptbdp definicji skrzyżowania skanalizowanego, z której to wynika, że granicą skrzyżowania skanalizowanego jest tzw. wyspa, czyli budowla dzieląca kierunki ruchu na wlocie i wylocie na to skrzyżowanie, a poza skrzyżowaniem znajduje się powierzchnia wyłączona z ruchu znakami poziomymi lub wyspa usytuowana wyłącznie w obszarze klina naprowadzającego przed dodatkowym pasem do skrętu w lewo na wlocie skrzyżowania. Gdyby organ zastosował tę definicję, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy musiałby uznać, że projektowany zjazd, znajdujący się na wysokości położnej już poza wyspą powierzchni wyłączonej z ruchu znakami poziomymi, znajduje się tym samym poza granicą skrzyżowania ulicy [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) z drogą krajową nr [...], w związku z czym nie może mieć do niego zastosowania § 55 ust. 2 rptbdp w zakresie w jakim przepis ten zakazuje lokowania zjazdu w obszarze skrzyżowania, a właśnie rzekome ulokowanie zjazdu w obszarze skrzyżowania stanowiło podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy; b) § 55 ust. 2 rptbdp w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się ogólnie do miejsc, w których urządzenie zjazdu mogłoby zagrażać bezpieczeństwu ruchu, polegające na odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na rzekome zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji, gdy takie twierdzenie jest zupełnie oderwane od stanu faktycznego sprawy i zostało przez organ postawione arbitralnie i subiektywnie bez jakiegokolwiek dowodu na poparcie stawianej tezy. Jakkolwiek organ oparł odmowę uzgodnienia zjazdu o wyszczególniony w hipotezie normy przykład potencjalnego kreowania niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego - tj. na przesłance rzekomego położenia planowanego zjazdu w obszarze skrzyżowania (co jak wyżej wywiedziono opierało się na błędnie stosowanej lub wykładanej definicji skrzyżowania skanalizowanego) to jednak wzmocnił ten zarzut również argumentem dotyczącym bezpieczeństwa w ruchu drogowym, do którego, skoro został zgłoszony, należy odnieść się bez względu na nieprawdziwość założenia o planowanym ulokowaniu zjazdu w obszarze skrzyżowania. Odnosząc się zatem do zarzutu, że ulokowanie zjazdu w planowanym miejscu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu należy zauważyć, że organ stawiając tę tezę w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym owo niebezpieczeństwo miałoby polegać, a za jedyne kryterium oceny bezpieczeństwa uznał odległość planowanego zjazdu od miejsca wspólnego przecinających się dróg i dane o natężeniu ruchu na tych drogach. Organ nie podał, a tym samym nie poddał analizie żadnych innych danych, a w szczególności nie pochylił się nad zagadnieniem jak planowany zjazd do restauracji [...] stanowiącej bez wątpienia miejsce pełniące rolę MOP (miejsca obsługi podróżnych) pozytywnie wpłynie na bezpieczeństwo podróżujących zwłaszcza drogą krajową nr [...], w tym tych, którzy dotąd po wyjeździe z drogi krajowej mieli możliwości zjazdu wyłącznie do stacji paliw Orlen, do której za skrzyżowaniem należy zjechać korzystając z lewoskrętu, a więc przecinając przeciwny kierunek jazdy, co jest rozwiązaniem oczywiście mniej bezpiecznym niż skorzystanie z prawoskrętu na teren planowanej restauracji [...]. Organ na podstawie dwóch elementów - położenia zjazdu i przytaczanych statystyk, samodzielnie i arbitralnie, a więc bez przeprowadzenia dowodu niewątpliwie wymagającego wiedzy specjalistycznej, uznał, że planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu, a więc dokonał ustalenia istnienia przesłanki zastosowania wskazanej normy prawnej bez należytej podstawy. Tym samym sięgnął po normę sankcyjną-limitującą, której potrzeby zastosowania nie wykazał w sposób dostateczny. Organ nie może osądzać własnej wiedzy specjalistycznej bez uprawdopodobnienia, że w rzeczywistości wiedzę taką posiada i nie jest to tylko subiektywnie, ale obiektywnie, a więc z zachowaniem wymaganej przez art. 8 § 1 k.p.a. bezstronności, twierdzenie pozwalające na dokonanie, wymagającej wiedzy specjalistycznej, oceny okoliczności sprawy. Na tego rodzaju negatywną praktykę organów administracji zwrócił ostatnio uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie III OSK 3945/21. c) art. 84 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłych oraz subiektywne uznanie się przez organ za eksperta i to bez choćby uprawdopodobnienia, że organ w rzeczywistości wiedzę specjalistyczną posiada i nie jest to tylko subiektywna, ale obiektywna, a więc z zachowaniem wymaganej przez art. 8 § 1 kpa bezstronności, ocena pozwalająca na dokonanie, wymagającej wiedzy specjalistycznej, oceny okoliczności sprawy w zakresie stwierdzenia, że: i. realizacja inwestycji skarżącej uchybiałaby bezpieczeństwu drogowemu, w sytuacji, gdy organ za kryterium uznał bliskość skrzyżowania oraz natężenie ruchu, co samo w sobie nie jest wystarczające dla uznania, że projektowana inwestycja stwarza jakiekolwiek zagrożenie; ii. planowane przez skarżącą reklamy będą jakkolwiek odwracać uwagę kierowców, a czas, jaki chwilowego zatrzymania wzroku w jedynym punkcie ("fiksacja") mieści się w granicach 0,2-1,5 sekundy, w sytuacji, gdy twierdzenia te są całkowicie dowolne i niepoparte jakimikolwiek dowodami, a przy czym oczywistym jest, że do potwierdzenia powyższych twierdzeń organu konieczne jest przeprowadzenie opinii biegłego, nie zaś przytoczenie niczym niepopartych danych, które to są całkowicie oderwane od stanu faktycznego sprawy. d) art. 43 ust. 1 upd polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i zastosowanie wykreowanej przez organ, niepolegającej na prawie zasady polegającej na konieczności posadowienia obiektów budowlanych, a w tym wypadku pylonu reklamowego, w odległości niemniejszej aniżeli wysokość tegoż obiektu (pylonu o wysokości 49,95m), a to z uwagi na argument, iż "w przypadku skrajnie niekorzystnych warunków atmosferycznych czy też błędów ludzkich mogłyby przewrócić się lub zanieczyścić pas drogowy. Dlatego zarządca drogi wymaga, aby tego typu wysokie konstrukcje jak maszty i wieże sytuowane były w odległości od pasa drogowego co najmniej równej ich wysokości", w sytuacji, gdy argumentacja ta jest całkowicie chybiona, a brak stosowania powołanej "zasady" łatwo dostrzegalny dla każdego uczestnika ruchu drogowego (zwłaszcza w aglomeracjach miejskich). Wskazuję przy tym, że pylon skarżącej zaprojektowany został w odległości większej aniżeli wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. 3. Niezależnie od powyższych zarzutów, które w ocenie skarżącej winny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, niniejszym - choć już nieco na marginesie - dostrzegamy również naruszenie innych przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 7 kpa polegające na przyjęciu, że organ (w tym wypadku GDDKiA) "rozpoznając przedmiotową sprawę zobowiązany jest odnieść się do treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, (...), a niedeklarowanego przez stronę sposobu zagospodarowania terenu inwestycji", podczas gdy organy zarówno z inicjatywy stron, jak i z urzędy zobligowane są przedsięwziąć wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; b) art. 8 § 2 kpa polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej, w tym lokalizacji pylonu reklamowego, w sytuacji, gdy: i. po przeciwnej stronie jezdnie (ulicy [...]) ulokowana jest stacja paliw z myjnią samochodową i stacją kontroli pojazdów, wobec której organ dokonał uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a oczywistym jest, że tego typu obiekt z całą pewnością jest odwiedzany przez podróżnych z częstotliwością nie mniejszą niż planowana inwestycja skarżącej; ii. zarówno przy drodze krajowej jak i wojewódzkiej (również w okolicach skrzyżowania tych dróg) zlokalizowane są reklamy wielkogabarytowe, billboardy, które, w ocenie skarżącej, swoją rozbudowaną treścią i kolorystyką znacznie mocniej oddziałują na uwagę kierowców niźli reklama [...]; c) art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez: i. nieustalenie, czy nieruchomość ma lub może uzyskać dostęp do sieci dróg publicznych w innym sposób niż poprzez lokalizację projektowanego zjazdu, co stanowiło kluczową okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy; ii. automatyczne i bezrefleksyjne powiązanie statystyk w zakresie natężenia ruchu z poziomem bezpieczeństwa, w sytuacji, gdy ocena bezpieczeństwa nie może opierać się wyłącznie o statystyki bez jednoczesnego zbadania szczegółowo konkretnej i indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych; iii. nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy słusznego interesu strony, którym jest uzyskanie dostępu do drogi publicznej dla użytkowanej nieruchomości, co skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku innej możliwości uzyskania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej i niepodjęciem próby wyjaśnienia czy, a jeśli tak to w jaki inny sposób niż przez wnioskowany zjazd wnioskodawca może doprowadzić do realizacji swojego słusznego interesu" Pełnomocnik wniósł o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji" i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził, że rozstrzygnięcie wydał "organ do tego nieuprawniony". Błędnie bowiem stwierdzono, że obszar nieruchomości, w tym zjazdu z drogi wojewódzkiej, mieści się w obszarze skrzyżowania, a to z racji jego ulokowania na odcinku stanowiącym wylot drogi wojewódzkiej nr [...] ze skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. Tymczasem, "prawidłowa wykładnia § 4 pkt. 12 i § 58 ust. 1 pkt. 2) rptbdp prowadzi do wniosku, że przedmiotowy zjazd zaprojektowano poza tym obszarem, w odległości ok. 80 metrów od miejsca połączenia drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) z drogą krajową nr [...], poza wszystkimi elementami organizacji ruchu na tym skrzyżowaniu, a więc nie tylko poza wspólną częścią łączących się dróg, ale również poza wlotami i wylotami tego skrzyżowania. Organ bezrefleksyjnie ocenił stan faktyczny sprawy i zignorował wynikającą z § 58 rptbdp definicji skrzyżowania skanalizowanego, z której to wynika, że granicą skrzyżowania skanalizowanego jest tzw. wyspa, czyli budowla dzieląca kierunki ruchu na wlocie i wylocie na to skrzyżowanie, a poza skrzyżowaniem znajduje się powierzchnia wyłączona z ruchu znakami poziomymi lub wyspa usytuowana wyłącznie w obszarze klina naprowadzającego przed dodatkowym pasem do skrętu w lewo na wlocie skrzyżowania. Projektowany przez skarżącą zjazd ulokowany jest na wysokości położnej już poza wyspą powierzchni wyłączonej z ruchu znakami poziomymi, a w konsekwencji znajduje się poza granicą skrzyżowania ulicy Wczasowej (drogi wojewódzkiej nr [...]) z drogą krajową nr [...]". Powyższe oznacza, że postępowanie prowadzone przez organ obarczone jest tzw. wadą istotną, skutkującą nieważnością postępowania, a w orzecznictwie konsekwentnie uznaje się, że każdy przypadek naruszenia właściwości czy to miejscowej czy funkcjonalnej skutkuje nieważnością postanowienia (wyrok NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 2550/21). Sygnalizowane przez organ możliwe uchybienie zasadom bezpieczeństwa ruchu drogowego uzasadniające zdaniem organu odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest zupełnie oderwane od stanu faktycznego sprawy i zostało przez organ postawione arbitralnie, bez jakiegokolwiek dowodu na poparcie stawianej tezy. Organ stawiając powołaną tezę w żaden sposób nie wyjaśnił na czym owo niebezpieczeństwo miałoby polegać, a za jedyne kryterium oceny bezpieczeństwa uznał odległość planowanego zjazdu od miejsca wspólnego przecinających się dróg i dane o natężeniu ruchu na tych drogach, przy czym przedstawianych przez siebie argumentów w żaden sposób nie skonfrontował z stenem faktycznym sprawy, co sugeruje że powołana argumentacja ma na celu obronę z góry postawionej tezy, nie zaś obiektywne zbadanie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia nie sposób bowiem znaleźć jakiejkolwiek refleksji w zakresie charakteru inwestycji skarżącej oraz jej pozytywnego wpływu bezpieczeństwo podróżujących. Dotychczas kierowcy po wyjeździe z drogi krajowej mieli możliwości zjazdu wyłącznie do stacji paliw Orlen, do której za skrzyżowaniem należy zjechać korzystając z lewoskrętu, a więc przecinając przeciwny kierunek jazdy, co jest rozwiązaniem oczywiście mniej bezpiecznym niż skorzystanie z prawoskrętu na teren planowanej restauracji [...]. Tymczasem organ całkowicie bezrefleksyjnie, wyłącznie o oderwane od stanu faktycznego sprawy statystyki i błędną wykładnię obszaru skrzyżowania, samodzielnie i arbitralnie, a więc bez przeprowadzenia dowodu niewątpliwie wymagającego wiedzy specjalistycznej, uznał, że planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu. Tym samym sięgnął po normę sankcyjną - limitującą, której potrzeby zastosowania nie wykazał w sposób dostateczny. Jak wskazuje zaś najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie może osądzać własnej wiedzy specjalistycznej bez uprawdopodobnienia, że w rzeczywistości wiedzę taką posiada i nie jest to tylko subiektywnie, ale obiektywnie, a więc z zachowaniem wymaganej przez art. 8 § 1 kpa bezstronności, twierdzenie pozwalające na dokonanie, wymagającej wiedzy specjalistycznej, oceny okoliczności sprawy (wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3945/21). Za całkowicie nieuprawnione uznać należy wymaganie organu by wysokie konstrukcje jak maszty i wieże sytuowane były w odległości od pasa drogowego co najmniej równej ich wysokości. Twierdzenie to jest całkowicie oderwane od realiów, co dostrzega każdy uczestnik ruchu drogowego, zwłaszcza w zabudowie miejskiej, gdzie niekiedy kilkudziesięciometrowe budowle ulokowane są tuż przy krawędzi jezdni. Powołanie się zaś na ewentualne zanieczyszczenia powstałe wskutek przewrócenia (w tym wypadku pylonu reklamowego) wobec niekorzystnych warunków atmosferycznych, czy też błędów ludzkich nie przystaje do realów sprawy. Organ pominął fakt, że skarżąca nie upiera się przy proponowanym rozwiązaniu i jest gotowa modyfikować projekt według wytycznych organu, a to celem uzyskania uzgodnienia decyzji WZ. Nie dokonując wskazówek organ zignorował interes strony, który - jak należy interpretować z treści uzasadnienia - organ zasadniczo uznaje za słuszny, gdyby tylko projekt został odpowiednio zmodyfikowany. Organ nie może pomijać całkowicie interesu wnioskodawcy i celu regulacji prawnych dotyczących zjazdów łączących sieć dróg publicznych z nieruchomościami znajdującymi się przy drogach. Regulacje dotyczące dróg publicznych mają na celu umożliwienie obywatelom i innym osobom dostępu do tych dróg i korzystania z nich. Umożliwienie obywatelom i innym osobom korzystania z dróg publicznych wymaga lokalizacji zjazdów z nieruchomości przylegających do dróg publicznych, przy czym prawodawca przewidział, że zjazdy takie mogą być lokalizowane jedynie na podstawie odpowiednich decyzji wydawanych przez zarządców drogi. Odmowa może być uzasadniona jedynie wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które określone są w Rozporządzeniu. Po przeciwnej stronie ulicy od projektowanej inwestycji znajduje się stacja paliw wraz z myjnią samochodową i stacją kontroli pojazdów, a więc przedsiębiorstwo niewątpliwie często odwiedzane przez uczestników ruchu. W okolicy skrzyżowania przedmiotowej drogi krajowej i wojewódzkiej rozmieszczone są liczne reklamy wielkogabarytowe, których forma i treść znacznie bardziej przyciągają wzrok kierowców, niźli stonowana reklama skarżącej. Brak jest zatem jakiekolwiek uzasadnienia, dla którego, w podobnych stanach faktycznych, różne podmioty miałyby być traktowane odmiennie. O ile zaś organ powołuje się na odmienny stan prawny i faktyczny, to w żaden sposób tego nie wyjaśnia. Również inne elementy postanowienia zostały uzasadnione nazbyt lakonicznie. Przede wszystkim, z treści postanowienia nie sposób wywieść, z jakich względów lokalizacja zjazdu miałaby przyczynić się do pogorszenia bezpieczeństwa wokół nieruchomości. W tym zakresie organ wskazał właściwie tylko jeden argument, a mianowicie pomiar natężenia ruchu, którego nie wiadomo nawet, kto dokonał. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa nie jest automatyczne, a ocena czy projektowana inwestycja będzie wpływać na bezpieczeństwo czy nie wymaga każdorazowego wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności konkretnej i indywidualnej sprawy. Tak samo, argumentem samym w sobie nie może być bliskość skrzyżowania. Po pierwsze, są to stwierdzenia nieostre i już tej przyczyny wymagają wnikliwego uzasadnienia, po drugie stwierdzenia te nie odzwierciedlają konkretnych uwarunkowań lokalnych, które będą w tej kwestii decydujące, a po trzecie wreszcie nie wskazano nawet, na czym owo niebezpieczeństwo miałoby polegać. Nieudowodniona, bo nieoparta o wiedzę specjalistyczną, jest również argumentacja organu w zakresie tzw. fiksacji, a więc czasu, jaki kierowca poświęca skupiając się na reklamie. GDDKiA nie wskazuje, z jakich danych lub badań wynikają przedstawione wartości, przy czym oczywistym jest, że tego typu wiedza wykracza poza wiadomości znane przeciętnemu uczestnikowi postępowania i wymagają dowodu z opinii biegłego. Tymczasem, organ arbitralnie ocenił, że ulokowanie reklam skarżącej w okolicy skrzyżowania skutkować będzie obniżeniem koncentracji kierowców, przy czym organ całkowicie pominął fakt, że wnioskowane reklamy ulokowane są na nieruchomości [...] (nie zaś przy drodze wojewódzkiej) i skierowane są do korzystających z ciągów komunikacyjnych na nieruchomości. 3. W obszernej odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i odnosząc się do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej "u.p.z.p.") w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W stanie faktycznym sprawy niniejszej obszar inwestycyjny na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...], gmina [...] przylega do dwóch dróg: drogi krajowej nr [...] i krzyżującej się z nią drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645, dalej "u.d.p.") zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), jako organu właściwego do ochrony drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 25 u.d.p. ochrona skrzyżowań dróg o różnej kategorii należy do zarządcy drogi wyższej kategorii; stąd też organ uzgodnieniowy zasadnie przyjął, że w tym przypadku do GDDKiA należy ocena wpływu przedmiotowej inwestycji nie tylko bezpośrednio na drogę krajową, ale także na ruch odbywający się na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką w całym obrębie tego skrzyżowania. Obszarem skrzyżowania jest wspólna część łączących się dróg i wloty i wyloty tych dróg (§ 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Jak z tego widać, nie ma w przepisach prawnych odnoszących się do problematyki dróg publicznych jednolitej i precyzyjnej definicji "obszaru skrzyżowania". O ile nie nastręcza wątpliwości, czym jest "wspólna część łączących się dróg", o tyle pojęcie "wloty" i "wyloty" dróg nie jest prawnie oczywiste. Pojęcie to mogłoby dotyczyć miejsc, w których pojazdy wjeżdżają na skrzyżowanie lub je opuszczają. Tak prostemu wnioskowi sprzeciwia się jednak analiza szczegółowych paragrafów ww. rozporządzenia. Otóż w § 58 ust. 1, dotyczącym różnych rodzajów skrzyżowań, prawodawca przewidział, że na wylocie drogi sytuuje się wyspę dzielącą kierunki ruchu lub środkowy pas dzielący, w tym skrzyżowanie o rozsuniętych wlotach i wylotach z wyspą centralną (tzw. skrzyżowanie skanalizowane – pkt. 2), wyspy na wlocie na rondo (pkt. 3). Ponadto, kierującemu pojazdem innym niż rower, hulajnoga elektryczna i urządzenie transportu osobistego zapewnia się na skrzyżowaniu wolne od przeszkód pole widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi z obowiązkiem ustąpienia pierwszeństwa (§ 81 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia). Jak wynika ze znajdujących się w aktach zdjęć satelitarnych, na drodze wojewódzkiej nr [...] w rejonie wlotu i wylotu skrzyżowania z drogą krajową nr [...] znajduje się wyspa stanowiąca w znacznej części pas zieleni na działce drogowej nr ewid. nr [...] – co potwierdza załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy. Oznacza to, że wlot drogi wojewódzkiej do skrzyżowania z droga krajową nie może być – w świetle ww. definicji skrzyżowań, zawartych w cyt. rozporządzeniu – krótszy od odcinka drogi, na którym wyspa jest usytuowana. Stąd też działki inwestycyjne nr ewid. [...] oraz [...] przylegają do pasa drogowego na wysokości wylotu i wlotu skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą krajową, o czym świadczy organizacja ruchu na tym skrzyżowaniu, w szczególności obszary wyłączone z ruchu - wyspy kanalizujące ruch. Wbrew skardze, GDDKiA nie dlatego uznał się za organ właściwy, gdyż stwierdził, że "projektowany przez skarżącego zjazd z (...) drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...], działki nr [...] i nr [...]) zlokalizowany na działce nr [...] mieści się w obszarze skrzyżowania tej drogi wojewódzkiej z drogą krajową nr [...], podczas gdy zjazd ten nie znajduje się w tym obszarze, a zarządcą drogi publicznej, z której zjazd ten jest urządzany (...)". GDDKiA w sposób wyraźny swoją właściwość uzasadnił tym, że ochrona skrzyżowania dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami drogi, znakami i sygnałami drogowymi oraz urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania lub węzła, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii (art. 25 ust. 1 u.d.p.). Twierdzenia pełnomocnika skarżącego, o których powyżej, są też mylne dlatego, że w tej sprawie – uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – organ uzgadniający nie dokonuje w żaden sposób rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Dlatego też to, który zarządca drogi (krajowej, czy wojewódzkiej) będzie właściwy do zezwolenia na lokalizację zjazdu będzie istotne, ale dopiero w postepowaniu na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., a nie w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym, zawisłym w związku z wymogiem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Tym samym słusznie uznał GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 25 u.d.p., a w konsekwencji właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy będzie zarządca drogi krajowej, a nie zarządca drogi wojewódzkiej. Dlatego też zarzut pełnomocnika skarżącego, odnoszący się do tego, że postanowienie uzgodnieniowe wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co powoduje "nieważność postępowania i w konsekwencji zaskarżonego postanowienia" był nietrafny. Zarzut nieważności postanowienia, o którym mowa powyżej, był zarzutem procesowym najdalej idącym. Uznając jego niezasadność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się ponadto innych uchybień materialnoprawnych lub procesowych GDDKiA w postępowaniu uzgodnieniowym. Pełnomocnik skarżącego, w zarzucie naruszenia § 55 ust. 2 oraz § 4 pkt 12 i § 58 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, mylnie przypisuje organowi, że "rzekome ulokowanie zjazdu w obszarze skrzyżowania stanowiło podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy". Jak trafnie wyjaśnił organ, zarządca drogi krajowej "podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy ocenia kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej, przy której ma powstać projektowana inwestycja tj. wpływ tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na zarządzanej drodze". Słusznie więc – w tym aspekcie – uznał organ, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspektach odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z ww. art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej wynikającej z tabeli zamieszczonej w tym przepisie. Natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Oba ww. przepisy, odczytywane łącznie z art. 106 § 1 k.p.a., stanowią wyznacznik zakresu działania organu uzgodnieniowego, jakim jest zarządca drogi. Tut. Sąd w pełni podziela stanowisko GDDKiA, odnoszące się do tego, że w niniejszej sprawie odległość inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić odpowiednio 25 m od drogi krajowej i 20 m od drogi wojewódzkiej. W tym tez kontekście organ uzgodnieniowy wskazał prawidłowo, że z projektu uzgadnianej decyzji wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 10,0 m od granicy z drogą wojewódzką. Skoro rzeczywiście z załącznika graficznego wynika, że granica pasa drogowego znajduje się w odległości ok. 7 m od krawędzi wylotu drogi wojewódzkiej ze skrzyżowania, to nieprzekraczalna linia zabudowy została w projekcie decyzji określona w odległości mniejszej niż ustawowe 20 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej w terenie niezabudowanym. Stąd, w konsekwencji, słusznie uznał GDDKiA, że taki warunek zabudowy nie spełnia wymogów art. 43 ust. 1 u.d.p. Podzielić też należy stanowisko organu odnoszące się do przewidzianej w projekcie decyzji lokalizacji pylonu reklamowego o wysokości do 49,95 m i 3 masztów flagowych o wysokości od 8,0 do 11,0 m oraz 12 do 20 znaków reklamowo – informacyjnych. GDDKiA przedstawił obszerną i niebudzącą wątpliwości tut. Sądu argumentację, wykazując niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, związane z lokalizacja we wskazanych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. elementów reklamowych oraz pylonu reklamowego. Za zbędne tym samym uznał Sąd przytaczanie użytych przez organ argumentów. Zwrócić jednak należy uwagę na trafność odniesienia się organu do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczenia pełnomocnika skarżącego, że może obniżyć wysokość pylonu reklamowego od odległości od krawędzi jezdni ok 26 m. Trafnie bowiem wskazał GDDKiA, że uzgadnia treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie deklarowane przez stronę odstępstwo od projektu. Swoje stanowisko poparł organ poprawnie przywołanymi w uzasadnieniu postanowienia wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako jeden z elementów mających wpływ na rozstrzygnięcie odmowne, organ wskazał również na "Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego" konsorcjum Instytutu Transportu Samochodowego, Politechniki [...], Uniwersytetu [...] i Politechniki [...], z których wynika, że obszarem, na którym nie powinny być lokalizowane reklamy z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego są m.in. obszary skrzyżowania oraz jego otoczenie. Trafnie też wskazał organ na to, że lokalizowanie w pobliżu ważnego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką wysokich konstrukcji sprowadza ryzyko związane z ich przewróceniem się na pas drogowy lub jego zanieczyszczeniem. Czyni to zasadnym oczekiwanie zarządcy drogi, aby wysokie konstrukcje (np. maszty, pylony) sytuowane były w niemniejszej odległości od pasa drogowego, niż wynosi ich wysokość – co w odniesieniu do pylonu ujętego w uzgadnianym projekcie decyzji nie ma miejsca. W ocenie tut. Sądu nie sposób też odmówić racji organowi, który ustawowo zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, negatywnie ocenił - i taką ocenę uzasadnił należycie - możliwość bezpiecznego włączenia ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] ( art. 35 ust. 3 u.d.p.). Trafny dobór tez, prezentowanych w powołanym przez GDDKiA orzecznictwie NSA, taką ocenę wzmacnia. Należy podkreślić, że GDDKiA – dokonując oceny bezpiecznego włączenia do ruchu – słusznie zauważył, że wyłącznie zjazd już uzgodniony z zarządcą drogi, spełniający parametry techniczne określone dla danej inwestycji może zostać uznany za bezpieczne włączenie do ruchu spowodowanego tą inwestycją. Na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, przewidującej zjazd publiczny organ uzgodnieniowy nie może oceniać, czy taki zjazd jest zgodny z prawem i dopuszczalny, gdyż w ten sposób (na co słusznie zwraca uwagę GDDKiA) udzieliłby faktycznie zgody, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Biorąc więc pod uwagę, że nieruchomość inwestycyjna w chwili dokonywania uzgodnienia posiadała dostęp do drogi publicznej (ale nie wojewódzkiej i krajowej) przez drogi wewnętrzne poza kognicją uzgodnieniową pozostawała kwestia nieistniejącego przecież (nawet zresztą formalnie niezaprojektowanego) zjazdu na drogę wojewódzką. GDDKiA nie mógł jednak pominąć przyjmowanego w projekcie decyzji "zjazdu" na drogę wojewódzką i ocenić wyłącznie rzeczywiste, istniejące w dniu uzgadniania, połączenie jedynie przez drogi wewnętrzne z drogami publicznymi niższych kategorii. Trafnie wyjaśnił organ, że zarządca drogi związany jest treścią przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji i nie może go zmienić, ani warunkowo uzgodnić decyzji o warunkach zabudowy. Poprawnie też wyjaśnił GDDKiA, odnosząc się do stwierdzeń pełnomocnika skarżącego z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tyczących położonej po drugiej stronie ulicy [...] stacji paliw, że istnieje ona co najmniej od 2012 r., a więc powstała w innym stanie faktycznym i prawnym. Stąd też stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że "projektowany zjazd, znajdujący się na wysokości położnej już poza wyspą powierzchni wyłączonej z ruchu znakami poziomymi, znajduje się tym samym poza granicą skrzyżowania ulicy [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) z drogą krajową nr [...], w związku z czym nie może mieć do niego zastosowania § 55 ust. 2 rptbdp w zakresie, w jakim przepis ten zakazuje lokowania zjazdu w obszarze skrzyżowania" nie miało w sprawie istotnego znaczenia. GDDKiA nie orzekał bowiem w sprawie zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego stosując § 55 rozporządzenia, a jedynie przywołał ten przepis w celu wykazania istniejących zagrożeń. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporzadzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, w szczególności w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. tym niemniej, przedmiotowy zjazd nawet nie został zaprojektowany. Wbrew ponadto stanowisku skarżącego, organ nie naruszył w sposób wskazany w zarzucie 2b skargi § 55 ust. 2 rozporzadzenia. Pełnomocnik skarżącego mylnie bowiem uznaje, że "organ oparł odmowę uzgodnienia zjazdu o wyszczególniony w hipotezie normy przykład potencjalnego kreowania niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego". GDDKiA w ogóle nie orzekał w przedmiocie "uzgodnienia zjazdu", ale w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z elementów takiego uzgodnienia jest dokonywana ocena dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej – ale, o czym była mowa, dostępu istniejącego, a nie dostępu, który nawet nie jest zaprojektowany. Odnośnie zarzuty naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. przez "nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłych oraz subiektywne uznanie się przez organ za eksperta i to bez choćby uprawdopodobnienia, że organ w rzeczywistości wiedzę specjalistyczną posiada i nie jest to tylko subiektywna, ale obiektywna, a więc z zachowaniem wymaganej przez art. 8 § 1 kpa bezstronności" wyjaśnić należy, co następuje. GDDKiA nie musi "wykazywać wiedzy specjalistycznej", gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.p. jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Do niego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych; realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych; nadzór nad przygotowaniem innych niż określone w pkt 2 dróg publicznych na potrzeby obrony państwa zgodnie z zaleceniami ministra właściwego do spraw transportu. Stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad może zajmować osoba, która m.in. posiada wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości tego organu (art. 18 ust. 5 pkt 7 u.d.p.). Do jego obowiązków należy (art. 20 u.d.p.) m.in. opracowywanie projektów planów utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu; wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg oraz zarządzanie bezpieczeństwem dróg. Innymi słowy, GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem centralnym i nie musi tego wykazywać w inny sposób, jak tylko przez prawidłowe rozstrzyganie. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, w ramach działania tego organu nie zachodzi potrzeba "przeprowadzenia opinii biegłego", gdyż – zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. – tylko wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Takie zaś wiadomości specjalne w zakresie niezbędnym dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma z mocy ustawy (art. 53 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 i u.d.p.) GDDKiA. Organ nie "zastosował" w tej sprawie błędnie art. 43 ust. 1 u.d.p., ale treścią tego przepisu wykazywał jedynie, że ustawowe odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi krajowej są wielkościami minimalnymi i w zależności od sprawy mogą ulegać zwiększeniu. W tym tez zakresie trafnie – odwołując się do szczegółowo poczynionych w uzasadnieniu decyzji rozważań co do skomplikowanego charakteru skrzyżowania dróg i dużego natężenia ruchu – stwierdził, że ":z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż za zwiększeniem odległości reklam od zewnętrznej krawędzi jezdni w miejscach kolizyjnych przemawia zarówno obiektywna wiedza i doświadczenie organu jak też szeroko i szczegółowo opisana powyżej skomplikowana organizacja ruchu". Nota bene, trafność takich spostrzeżeń dostrzegał sam skarżący, uznając we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że jest gotowy przyjętą w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odległość zwiększyć do równej wysokości pylonu. GDDKiA nie naruszył też art. 7 k.p.a. gdyż, co nie budzi wątpliwości prawnych Sądu, słusznie stwierdził, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji, a nie deklarowany przez stronę sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Podobnie, organ nie naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób opisany w skardze. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Trudno jest w tej sprawie uznać, że fakt, iż "po przeciwnej stronie jezdni (ulicy [...]) ulokowana jest stacja paliw z myjnią samochodową i stacją kontroli pojazdów, wobec której organ dokonał uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy" oznacza tożsamość stanu faktycznego i prawnego spraw. Słusznie w tym zakresie wskazał GDDKiA, że ta stacja paliw istnieje co najmniej od 2012 r., powstała zatem w innym stanie faktycznym i prawnym. To zaś, że "przy drodze krajowej jak i wojewódzkiej (również w okolicach skrzyżowania tych dróg) zlokalizowane są reklamy wielkogabarytowe, billboardy, które, w ocenie skarżącej, swoją rozbudowaną treścią i kolorystyką znacznie mocniej oddziałują na uwagę kierowców niźli reklama [...] nie jest okolicznością nakazującą GDDKiA pozytywne uzgodnienie przedłożonego mu projektu decyzji w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Trudno bowiem i w tym wypadku doszukać się tożsamości faktycznej i prawnej obiektów, o których wspomina pełnomocnik skarżącego z obiektem, będącym przedmiotem uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie naruszył "art. 7 kpa, 77 §1 kpa oraz 107 §3 kpa" w sposób przywołany w skardze. Po pierwsze nie było zadaniem GDDKiA w tym postępowaniu uzgodnieniowym "ustalenie, czy nieruchomość ma lub może uzyskać dostęp do sieci dróg publicznych w innym sposób niż poprzez lokalizację projektowanego zjazdu, co stanowiło kluczową okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy". Organ oceniał bowiem taki stan, jaki wynikał z projektu decyzji o warunkach zabudowy i załączonych dokumentów, w tym obrazujących istniejący na dzień uzgadniania dostęp nieruchomości skarżącego do dróg publicznych. Po drugie, dokonane przez GDDKiA "powiązanie statystyk w zakresie natężenia ruchu z poziomem bezpieczeństwa" było w tej sprawie jak najbardziej zasadne. Przypomnieć należy, że nie było przedmiotem oceny organu zezwolenie na lokalizację zjazdu (wymagające poszerzonej analizy ad casum), ale odniesienie się do tego, co zostało zaproponowane w projekcie decyzji przedłożonej do uzgodnienia. Organ dokonywał więc oceny bezpieczeństwa odnosząc się do istniejącej statystyki, gdyż ta w sposób wystarczający pozwalała na ocenę ryzyka w ruchu drogowym, związanego z lokalizacją takiej inwestycji. Po trzecie, GDDKiA nie miał obowiązku badania w tej sprawie (dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy) "słusznego interesu strony, którym jest uzyskanie dostępu do drogi publicznej dla użytkowanej nieruchomości", gdyż – o czym była mowa – postępowanie uzgodnieniowe nie jest tożsame z postępowaniem o zezwolenie na lokalizacje zjazdu. Nie było też obowiązkiem organu uzgodnieniowego "podjęcie próby wyjaśnienia czy, a jeśli tak to, w jaki inny sposób niż przez wnioskowany zjazd wnioskodawca może doprowadzić do realizacji swojego słusznego interesu". Analiza akt sprawy doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do stwierdzenia, że GDDKiA nie naruszył prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, nie naruszył przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopuścił się też naruszenia, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ocena dokonana przez tut. Sąd wykazała również, że nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Nie zaszły też przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach, nakazujące stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.