II OSK 2041/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 159/21 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2020 r. znak: DON.7200.155.2020.RKR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 159/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 12 listopada 2020 r. znak: DON.7200.155.2020.RKR, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W., dalej: "skarżący", zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 170 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", polegające odniesieniu przez Sąd zasady związania orzeczeniem i zawartą w nim oceną prawną do okoliczności niezawartych w sentencji oraz uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1780/02, podczas gdy zasada związania orzeczeniem i zawartą w nim oceną prawną dotyczy wyłącznie okoliczności wskazanych w wydanym orzeczeniu; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 64 § 1, art. 139, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a., polegające na tym. że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, dokonując badania w granicach sprawy, pominął okoliczność, iż decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2002 r. nr WNB-OA/7141/152/02/TB oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 29 marca 2002 r. nr INB-7141/139/01/4/02, a także utrzymujący je w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1780/02. zostały wydane z pominięciem Strony – M. A., jak również pominął okoliczność, że powyższe orzeczenie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2020 r. nr DON.7200.155.2020.RKR oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. nr DON.7200.1.55.2020.RKR utrzymane w mocy zaskarżonym wyrokiem zostały wydane z pominięciem Strony – M. A., co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponad powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, ze wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej: "Pomorski WINB", z dnia 11 czerwca 2002 r., nr WNB-OA/7141/152/02/TB, w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli. Decyzja ta została wydana w postępowaniu, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, dalej: "PINB", decyzją z dnia 29 marca 2002 r., nr INB-7141/139/01/4/02, powołując się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca – Prawo budowlane, nakazał W. W. rozebrać samowolnie wybudowane piętro (stan surowy zamknięty), o konstrukcji drewnianej, szkieletowej i obitej deskami, ocieplonego styropianem, z dachem drewnianym krytym papą, wykonane na parterze istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. T. [...], w K. PINB przyjął, że budynek mieszkalny został wybudowany w latach 1980-1981 na podstawie pozwolenia na budowę, z dnia 1 lipca 1980 r., nr GT-8380/21/80, zaś prowadzona rozbudowa, rozpoczęta w 1998 r., jest samowolą budowlaną. Po rozpatrzeniu odwołania W. W., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 czerwca 2002 r., nr WNB-OA/7141/152/02/TB, podjętą na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. i art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., uchylił decyzję organu I instancji i nakazał W. W. rozebrać samowolnie wybudowaną nadbudowę parterowego domu mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], przy ulicy T. [...], w K., stanowiącą dach o konstrukcji drewnianej szkieletowej obitej deskami, ocieplony styropianem i pokryty papą. Organ odwoławczy uznał, że w świetle zarówno art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jak i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., rozpoczęcie robót w 1998 r. przez skarżącego nastąpiło samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor nie posiada dziennika budowy i jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej, na podstawie której mógłby potwierdzić, że prowadzone roboty budowlane są kontynuacją budowy rozpoczętej w 1981 r. Pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 1981 r., w związku z przerwaniem budowy na czas dłuższy niż 2 lata, straciło ważność, a inwestor nowego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Zatem budowa opisanej nadbudowy jest samowolą i nakaz jej rozbiórki należy uznać za uzasadniony. Organ pierwszej instancji użył natomiast w orzeczeniu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnych sformułowań co do opisu obiektu. Ponadto, stwierdzenie w orzeczeniu zaskarżonej decyzji, że załączony w aktach sprawy szkic z oględzin jest jej integralną częścią, jest niewłaściwe. Wszelkie dokumenty i dowody zebrane w trakcie postępowania administracyjnego nie stanowią załączników do wydanej decyzji, a nawet gdyby do decyzji administracyjnej był dołączony załącznik, powinien być ostemplowany oraz jednoznacznie opisany i podpisany przez osobę wydającą decyzję. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i dysponując całością materiału doprecyzował orzeczenie. Dodać jeszcze trzeba, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, uprawomocnił się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, odrzucił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 sierpnia 2005 r., oddalającego skargę W. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zażalenie W. W. na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OZ 1416/05. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wpływu wyroku oddalającego skargę na opisaną powyżej decyzję Pomorskiego WINB, na przebieg postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji Pomorskiego WINB. Przed dalszymi należy jeszcze zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia. Nie wskazano także formy naruszenia. Na wstępie skargi kasacyjnej wskazano, ze jest ona wnoszona na podstawie art. 173 P.p.s.a., art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., art. 175 § 1 P.p.s.a., art. 176 P.p.s.a. i art. 177 § 1 P.p.s.a. co nie pozwala na określenie rodzaju podniesionych naruszeń. Biorąc jednak pod uwagę treść opisów naruszenia, a także uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tez sformułowanych w kasacji. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. i 153 P.p.s.a. polegającego na odniesieniu przez Sąd zasady związania orzeczeniem i zawartą w nim oceną prawną do okoliczności niezawartych w sentencji oraz uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1780/02, podczas gdy, zdaniem skarżącego, zasada związania orzeczeniem i zawarta w nim ocena prawną dotyczy wyłącznie okoliczności wskazanych w wydanym orzeczeniu. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej nie może abstrahować od zasad sądowej kontroli administracji. Jedną z nich jest zaś wynikający z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązek stwierdzenia z urzędu, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W myśl zasady wyrażonej w uchwale NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i wsa 2010/2/18), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (odnotować można, że obecnie odmowa wszczęcia rozstrzygana jest w formie postanowienia). W uchwale wyjątkowo dopuszczono możliwość przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc rozpoznania podania co do istoty z zastosowaniem art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Chodzi o przypadki w których sąd administracyjny nie sformułował zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (wypowiedź o zgodności decyzji z prawem obejmuje także uprzednie rozważenie okoliczności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Przykładem wyroku oddalającego skargę, w którym brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wyrok oddalający skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Określony w zdaniu drugim uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wyjątek, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, oddalającym skargę W. W., na decyzję Pomorskiego WINB z dnia 11 czerwca 2002 r., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, niezależnie od obszernych wywodów wskazujących na dokonanie w zaskarżonej decyzji prawidłowej wykładni norm prawa materialnego oraz właściwego zastosowanie tych norm w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł zwrot o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Następnie stwierdził, że skarga nie podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podobnie wypowiedział się podsumowując rozważania prawne. Stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił. Podkreślić należy, że powodem oddalenia skargi W. W. na decyzję nakazującą rozbiórkę nie był brak legitymacji procesowej skarżącego. W tej sytuacji uwzględnienie tezy skarżącego o braku związania, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, zainicjowanym wnioskiem skarżącego, prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę, stanowiłoby niedopuszczalną weryfikację prawomocnego wyroku. Zgodnie z art. 171 P.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast w myśl art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji nie są zasadne także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższej oceny, skonstatować można, że nie jest skuteczne powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na wadę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowią różne nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Co do zasady, przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16). W związku z tym, także wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 145 K.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 750-751; wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87; wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 328/23). Jak zauważono w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 K.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W rezultacie, nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok obarczony jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto, odnosząc się do powołania, jako naruszonego, przepisu art. 135 P.p.s.a., wskazać należy na utrwalony pogląd, według którego, o naruszeniu tego przepisu nie można mówić, gdy skarga została oddalona (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 917/21; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2296/21). Nie jest także skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. Pomijając nawet poprzedzające rozważania, że ponowna weryfikacja zaskarżonej decyzji, po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę, nie jest dopuszczalna, odnotować można, że jakkolwiek decyzja Pomorskiego WINB miała charakter reformatoryjny, to jej rozstrzygnięcie jedynie doprecyzowało przedmiot rozbiórki, która była także orzeczona decyzją organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie określono, na czym miałoby polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 K.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. niewątpliwie nawiązuje do pominięcia w poprzednim postępowaniu strony, tj. M. A. Kwestia ta została omówiona w związku z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.