II OSK 2025/22

Dnia 24 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. I L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 44/22 w sprawie ze skargi S. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 44/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 8 listopada 2021 r., nr SKO.PZ-71/3610/491/2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 7 maja 2021 r., nr Tl-T.6730.67.2020.RJ o odmowie ustalenia, na rzecz skarżących, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w miejscowości [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K. i L. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. art. 4 pkt 29 w zw. z art. 4 pkt 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, dalej "u.o.g.r.l.") poprzez błędne uznanie, że to organ ma prawo wyboru sposobu ustalania obszaru zwartej zabudowy, zatwierdzenie błędnego sposobu wyznaczenia obszaru zabudowy w wyniku przyjętej przez organy zasady łączenia określonych sposobów wyznaczania tego obszaru, a także błędne uznanie, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, w sytuacji, gdy zastosowanie zasad określonych w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. pozwalało na ustalenie, iż co najmniej połowa obszaru działki nr [...] znajduje się w obszarze zwartej zabudowy; 2. art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż każda część działki, niezależnie od terenu, na którym jest planowana inwestycja, musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, w konsekwencji niesłuszne uznanie, iż działka nr [...] położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy bezzasadnie "pominęły zastosowanie wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy" poprzez odmierzenie 50 m od krawędzi budynku do drogi publicznej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy przepisów postępowania, to jest art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") wyrażającego się w braku zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej, a także skutkowało naruszeniem przez organy szeregu innych głównych zasad postępowania administracyjnego takich jak, zasada prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron postępowania, a także zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zebrano całość materiału dowodowego w sytuacji, gdy organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgormadzonego materiału dowodowego, a przy tym nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nie dokonano dokładnego ustalenia sposobu i obszaru zwartej zabudowy dla działki nr [...] – co z kolei doprowadziło do naruszenia przez organ zasady oficjalności i prawdy obiektywnej postępowania dowodowego oraz do niezasadnego "utrzymania w mocy" decyzji organów obu instancji; 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższe S. K. i L. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Do zarzutów skargi kasacyjnej należy odnieść się łącznie, jako istnieje zasadnicza, dotycząca ich wszystkich, okoliczność, w świetle której nie mogą one zostać uznane za usprawiedliwione, względnie skuteczne. Jak trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w postępowaniu z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...], projekt decyzji został przesłany do Starosty Ostrowieckiego. Organ ten postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r., nr RŚG.III.673.183..2020 odmówił jego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr SKO.PZ-71/677/22/2021 rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium. Z kolei wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r.. sygn. akt II SA/Ke 581/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę L. K. i S. K. na wymienione postanowienie Kolegium. Wreszcie, co jest wiadomym obecnie orzekającemu Sądowi z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 245/22 oddalił skargę kasacyjną S. K. i L. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku trafnie akcentował, że nadanie uzgodnieniu Starosty Ostrowieckiego prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Sąd pierwszej instancji trafnie też podkreślił, że uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że odmowa uzgodnienia choćby przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wiodące zagadnienia materialnoprawne eksponowane w zarzutach wymienionych w punktach 1-3 (według listy powyżej) obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej zostały już rozpoznane w wyroku o sygn. akt II OSK 245/21. Co więcej, nie chodzi tu nawet o podobieństwo spraw. W przywołanym wyroku z dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał wręcz tożsame zarzuty, jak podniesione obecnie, to jest dotyczące naruszenia: art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. art. 4 pkt 29 w zw. z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (w tym ostatnim przypadku w kontekście pominięcia wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy poprzez odmierzenie 50 m od krawędzi budynku do drogi publicznej). Stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. akt II OSK 245/21 dotyczyło zgodności z u.o.g.r.l. tej samej inwestycji, z tego samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z tą tylko różnicą, ze zostało wyrażone w odniesieniu do wydanego w toku postępowania administracyjnego odmownego postanowienia uzgodnieniowego Starosty Ostrowieckiego i utrzymującego go w mocy postanowienia Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający obecną sprawę w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy odstąpił więc od ponownego merytorycznego badania zarzutów naruszenia prawa wymienionych wyżej w punktach 1-3 i dotyczących tych samych zagadnień. Jeszcze raz podkreślić należy, że postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu wnioskowanej przez skarżących decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych – ostateczne i prawomocne, było wiążące dla organów. Aktualna pozostaje także ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 245/21, dotycząca wszakże tej samej sprawy administracyjnej. Jako nieskuteczne należy ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego do zarzutów skargi. Po pierwsze odnotować należy, że art. 107 § 3 K.p.a. dotyczy uzasadnienia decyzji administracyjnej i nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast, gdy chodzi o zadośćuczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a., to stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymienionemu przepisowi. Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnosić się do każdego zarzutu skargi z osobna, natomiast powinien przede wszystkim przedstawić podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok te elementy posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skoncentrował się na kwestii relacji postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy do postępowania uzgodnieniowego dotyczącego ochrony gruntów rolnych i leśnych. Takie podejście do tematyki prawnej sprawy uznać należy za prawidłowe. Skądinąd nie można również zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że unikał wypowiedzi dotyczącej zarzutów skargi – na stronach 8 i 9 uzasadnienia odniósł się do zasadniczych merytorycznych wątków, których dotyczyły te zarzuty. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. 7a, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zostały w zasadzie w ogóle uzasadnione. Skarga kasacyjna nie zawiera wyjaśnienia, na czym w istocie polegało naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie i jak przełożyć się to mogło na wynik sprawy. Natomiast zarzut dotyczący przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się tylko do wskazania, że organy "nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględniły faktu, iż na mocy postanowienia z dnia 23 października 2012 r., określono, że działka nr [...] ma być przeznaczona na zabudowę budynkiem mieszkalnym". Jednak w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono czego dotyczyło wspomniane postanowienie, ale przede wszystkim w jaki sposób i przez pryzmat jakich przepisów prawa jego uwzględnienie wpłynęłoby na inną ocenę sprawy i jej wynik. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził wprawdzie radca prawny, ale będący etatowym członkiem tego organu i zresztą członkiem składu orzekającego wydającego zaskarżoną decyzję (sprawozdawcą). W tych warunkach zadaniem Sądu należało odmówić zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 P.p.s.a.