II OSK 2013/23

Dnia 24 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 138/23 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.73.568.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 138/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Ełk z 19 września 2022 r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], gmina Ełk. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł skarżący, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Ponadto należy mieć na względzie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie lub sprowadzenie takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1664/19). Wykonalności w tym znaczeniu nie posiada zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia skarżącym tymczasowej ochrony sądowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądanie wstrzymania wykonania dotyczy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja taka określa wyłącznie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. 2020 r. poz. 503 ze zm.). A zatem cel tej decyzji ogranicza się do określenia, czy zamierzenie inwestycyjne może w ogóle być zlokalizowane na konkretnym terenie. Nie przesądza ona o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2017 r., II OZ 595/17; z 7 października 2015 r., II OZ 949/15; z 10 kwietnia 2018 r., II OZ 289/18). To w jej wydaniu należałoby ewentualnie upatrywać niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi aktu, który stwarzałby dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprawdzie przedmiotowa decyzja wywołuje skutki materialnoprawne w postaci ukształtowania warunków lokalizacji inwestycji oraz uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji umożliwiającej realizację danego obiektu budowlanego, lecz same te okoliczności nie wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącego. Ponadto, wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Także okoliczność związania organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ustaleniami decyzji lokalizacyjnej sama w sobie nie przemawia za udzieleniem ochrony tymczasowej. Byt prawny decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest warunkowany istnieniem w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej. Nadto, inne są przesłanki merytoryczne umożliwiające wydanie aktu, a inne warunkujące możliwość wstrzymania w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Co do zasady, ewentualnego istnienia niebezpieczeństw należy upatrywać na kolejnych etapach postępowania (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., II OZ 269/23). Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dla jego poparcia powołano się na kwestie związane ze potencjalną możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, co mogłoby ewentualnie prowadzić do rozbiórki wzniesionego obiektu. Stronie skarżącej wskazania wymaga, że zawartość merytoryczna skargi kasacyjnej oraz kwestie merytoryczne dotyczące legalności zaskarżonej decyzji – nie uzasadniają wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Kwestie te nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd Administracyjny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Poza tym ewentualna konieczność rozbiórki wzniesionego obiektu nie dotyczy negatywnych skutków dla skarżącego, lecz – inwestora. Ryzyko związane z prowadzeniem procesu inwestycyjno-budowlanego pomimo zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji lokalizacyjnej ponosi wyłącznie inwestor. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.