II OSK 1997/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 295/21 w sprawie ze skargi S. [...] z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2021 r., nr IF-O.7821.11.2019.KMB-1 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej "WSA we Wrocławiu/Sąd I instancji" wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 295/21 oddalił skargę S. [...] z/s we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, dalej "Wojewoda" z 30 marca 2021 r. nr IF-O.7821.11.2019.KMB-1 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...], dalej "Prezydent" nr 5039/2019 z 23 października 2019 r. zezwalającą Prezydentowi na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającą podziały nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pod nazwą "[...]" (dalej decyzja ZRID). S. [...] z/s we W., dalej "S./skarżąca kasacyjnie" wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., "naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną podstawę i niewłaściwe zastosowanie": 1) art. 11f ust. 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176), dalej "specustawa" poprzez nieprawidłowe określenie we wniosku linii rozgraniczających teren co doprowadziło do błędnego zatwierdzenia podziału nieruchomości; 2) art. 1 ust. 1 w zw. art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak analizy i oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań w zakresie interesów osób trzecich - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. "poprzez naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy": 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 11c specustawy poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów co naruszyło zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasadę pogłębienia zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.); 2) art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy poprzez to, iż Prezydent oraz jego pełnomocnik nie wyłączyli się z niniejszej sprawy pomimo tego, iż wnioskowali o wydanie zezwolenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy przed NSA, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA oraz decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowił art. 11a ust. 1 specustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis wskazuje organy administracji publicznej właściwe do wydania tej decyzji administracyjnej w pierwszej instancji oraz określa podmiot uprawniony do zainicjowania procedury wydania decyzji ZRID. W analizowanej sprawie, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 528), dalej "u.s.p." stanowiącym, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta, organem właściwym do wydania decyzji ZRID jest Prezydent [...]. Prezydent jest również zarządcą drogi, o którym mowa w przepisie. Jednocześnie wskazać trzeba, że przepisy zawarte w specustawie mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów tego samego rodzaju zawartych w akcie prawnym o charakterze generalnym. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od wydania decyzji ZRID. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. W orzecznictwie wskazuje się bowiem jasno, że kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydawania ww. decyzji wynika wprost z treści art. 92 u.s.p., który wymienia radę miasta i prezydenta miasta jako organy pełniące funkcje organów powiatu w mieście na prawach powiatu oraz zgodnie, z którym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie oraz z treści art. 11a ust. 1 specustawy. W k.p.a. brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, iż wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w specustawie wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (zob. wyroki NSA: z 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 240/21; z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1209/18; z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 380/16). Wobec powyższego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 11c specustawy w zw. z art. 24 ust. 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. Co istotne, ustawodawca wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11a ust. 1 specustawy uznał także, że w przypadku lokalizacji drogi gminnej lub powiatowej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13, LEX nr 1495301). Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zarzuty te nie zostały bowiem właściwie uzasadnione. Brak jest konkretnych argumentów pozwalających uznać ich zasadność. Autorka skargi kasacyjnej wskazuje jedynie, "S. [...] zarzuciła w odwołaniu, iż w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia z jakich powodów nastąpił taki podział, w jakim celu oraz nie sprecyzowano w pkt 8 powierzchni tych działek. W ocenie S. brak było podstaw do takiego podziału i wyodrębnienia nowych działek [...], [...] i [...] położonych obecnie na chodniku i części miejsc parkingowych. S. podkreśliła, iż ważnym są chodnik i miejsca postojowe bezpłatne, ponieważ okoliczni mieszkańcy (członkowie S.) mogą swobodnie poruszać się po chodnikach położnych po obu stronach jezdni oraz mogą bez problemu pozostawić samochody na miejscach parkingowych. Natomiast w efekcie utrzymania zaskarżonej decyzji przejęcia chodnika i miejsc parkingowych przez Gminę [...] dojdzie do likwidacji chodnika po stronie miejsc parkingowych a miejsca parkingowe staną się płatne dla mieszkańców. Koszty zakupu biletów parkingowych poniosą członkowie S. Sytuacja ta wywoła uzasadniony sprzeciw członków S., ponieważ ich prawa zostaną ograniczone". Skarżąca kasacyjnie nie odniosła jednak tych rozważań do konkretnych rozwiązań projektowych i stanu faktycznego na jej nieruchomościach. Nie podważyła zatem skutecznie przyjętych rozwiązań i zasadności przejęcia części nieruchomości. Także co istotne, nie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, który stanowi, że decyzja ZRID zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a jak już wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi. Dalej wskazać trzeba, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Organy administracji są zatem związane wnioskiem zarządcy drogi (zob. wyrok NSA z: 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, LEX nr 1569073, 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21, LEX nr 3248525). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę, przebudowę odcinków dróg publicznych kategorii gminnej wraz z infrastrukturą techniczną. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej istniały podstawy do dokonania podziału nieruchomości. Cel zaprojektowanego podziału jest czytelny. W projekcie budowlanym można bowiem wyczytać, że przejęte grunty przeznaczone będą na wykonanie zatoki postojowej oraz chodnika. Podkreślić trzeba, że w obowiązujących przepisach nie został wyartykułowany obowiązek organu do uzasadniania powodów podziału, wykazywania jego celowości czy usprawiedliwiania dlaczego podział przybrał dany kształt. Organ związany jest złożonym wnioskiem, zaś we wniosku, według art. 11d ust. 1 specustawy nie ma wymogu uzasadniania inwestycji drogowej, jak też uzasadniania konkretnego podziału nieruchomości. Wyraźnie podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny co do legalności dokonanego podziału nieruchomości. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinny zbadać legalność tego przedsięwzięcia, tj. zweryfikować, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest kompletna, rzetelna i odpowiada wymogom przewidzianym przez ustawodawcę. Nie tylko inwestor, lecz także organy administracji publicznej mają zatem obowiązek sprawdzenia wspomnianej dokumentacji. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zatem podstaw do kwestionowania legalności decyzji ZRID w kontekście podziału ww. nieruchomości. Nie można także uznać, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona w ramach zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Dalej wskazać trzeba, że z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji - realizacja celu publicznego w oparciu o specustawę - brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuszczona prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności odbyła się z naruszeniem prawa, w tym naruszeniem wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 64 ust. 1-3, art. 31 ust. 3. We wskazanych przepisach przewiduje się możliwość ingerencji w prawo własności, a więc także związane z tym prawem interesy osób trzecich, o ile następuje to w sposób wskazany w Konstytucji RP. Odpowiada temu także treść art. 140 i art. 144 k.c., z których nie wynika absolutny charakter prawa własności. Powoływana przez s. ogólna argumentacja dotycząca likwidacji chodnika po stronie miejsc parkingowych oraz podnoszony argument, że miejsca parkingowe staną się płatne dla mieszkańców, to za mało do skutecznego przeciwstawienia się rozwiązaniom przyjętym w decyzji ZRID z punktu widzenia argumentacji odnoszącej się do uzasadnionych interesów osób trzecich, skoro ze swej istoty decyzja ZRID może w sposób prawny te interesy naruszać (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2414/24, LEX nr 3831380). Trudno także mówić o naruszeniu praw osób trzecich, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się "Notatka służbowa z Rady Technicznej nr 4 w dniu 04.12.2018" pt. "Projekt stałej organizacji ruchu", z której wynika, że toczyła się dyskusja pomiędzy Radą Osiedla [...] a inwestorem oraz że niektóre postulaty Rady Osiedla zostały uwzględnione. Za nietrafne uznać zatem należy zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.