II OSK 1860/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/22 w sprawie ze skargi D. D. i L. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2021 r., nr 1659/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. D. i L. D. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/Sąd I instancji" wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 357/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. i L. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 27 grudnia 2021 r., nr 1659/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w pkt II zasądził od WINB solidarnie na rzecz D. D. i L. D. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej "PINB" z 22 października 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowanego o garaż budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...]. WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 22 października 2021 r. wskazując, że w dacie oceny wniosku inwestora (z 22 stycznia 2021 r.) zawierającego prośbę o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie można było powoływać się na moc prawną decyzji nieostatecznej, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, która została następnie uchylona i w tym czasie już nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Z tych przyczyn Sąd uznał, że przez wadliwą wykładnię organy naruszyły w stopniu istotnym przepisy art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dalej "pr. bud." i art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471), dalej "ustawa zmieniająca". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB/skarżący kasacyjnie", zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 32 w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a." i w zw. z art. 49f ust.1 pkt 1 pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f pr. bud., w stosunku do obiektów budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995r. (art. 103 ust. 2 pr. bud.), jeżeli nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki pomimo tego, że w stosunku do niego wszczęto już wcześniej postępowanie legalizacyjne; 2. naruszenie art. 23 w zw. z art. 32 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 32 w/w ustawy wyłącza ogólną regułę zakresu i czasu stosowania dotychczasowych przepisów, o których mowa w art. 25 w/w ustawy. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 w zw. z art. 32 ustawy zmieniającej, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi D. D. i L. D. poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania przez Sąd, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł także na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. D. D. i L. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy; przyznanie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Uczestnicy postępowania podkreślili, że w obrocie prawnym brak było decyzji dotyczącej obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek skarżących i w konsekwencji niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 32 ustawy nowelizującej, istniała prawna możliwość wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f ust. 1 pr. bud. w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sprawy była prawidłowa wykładnia przepisów prawa, w związku z wejściem w życie nowego trybu uproszczonej legalizacji samowoli budowlanej, wynikającego z art. 49f pr. bud., wprowadzonego do ustawy Prawo budowlane, przez art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednocześnie zgodnie z art. 32 ustawy zmieniającej - nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa wart. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Przed wskazaną nowelizacją, do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 rokiem, należało stosować przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast po zmianie ustawy Prawo budowlane, legalizacja tego rodzaju samowoli budowlanej, może mieć miejsce również na zasadach, przewidzianych w art. 49f i nast. pr. bud. W art. 32 ustawy zmieniającej wskazano przesłankę uniemożliwiającą wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem, nie można wszcząć takiego postępowania, jeśli do dnia 19 września 2020 r. wydano decyzję o nakazie rozbiórki. W niniejszej sprawie taka decyzja co prawda została wydana przez PINB w dniu 18 września 2020 r. Jednak nie była ona ostateczna, bowiem została uchylona przez WINB w dniu 21 grudnia 2020 r. W dniu 22 stycznia 2021 r. został natomiast złożony wniosek o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Organy w niniejszej sprawie uznały, że już sam fakt wydania decyzji o nakazie rozbiórki skutkuje niemożnością prowadzenia postępowania (uproszczonej legalizacji). Sąd wojewódzki tego poglądu nie zaaprobował, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji przyjmując, że w analizowanym przepisie mowa o ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, a nie o samym fakcie wydania takiej decyzji. Takie też stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, że art. 49f dodany ustawą zmieniającą, wprowadził nieznaną do tej pory, szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z art. 32 ustawy zmieniającej wynika zaś, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmieniającej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Jeśli zaś postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną o nakazie rozbiórki obiektu, to art. 32 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania (zob. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2871/21, LEX nr 3537364). Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f pr. bud. Odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia nowej regulacji z artykułu 49f pr. bud., podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr 121, IX kadencja) wskazano bowiem, że wobec dotychczas obowiązujących w prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (szerz. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 35/22, LEX nr 3624443). W analizowanej sprawie skoro PINB wydał (na podstawie art. 37 ust. 1 Prawo budowlane z 24 października 1974 r.) 18 września 2020 r. decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku, a następnie WINB decyzją z 21 grudnia 2020r. uchylił nakaz rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, to w dacie oceny wniosku inwestora zawierającego prośbę o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie można było powoływać się na moc prawną decyzji nieostatecznej, która została uchylona i nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia art. 32 w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust.1 pkt 1 pr. bud. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 w zw. z art. 32 ustawy zmieniającej, art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Powołany przepis p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, że wyrok został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia powyższej normy ustrojowej. Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III FSK 502/23, LEX nr 3896206), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga podlega uwzględnieniu. Ponadto nie można zarzucać sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135, a zatem przepis ten nie był stosowany. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz D. D. i L. D. solidarnie kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.