II OSK 1986/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/22 w sprawie ze sprzeciwów E. B., D. B. i M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 września 2022 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1405/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciwy E. B., D. B., M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. E. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej sprzeciw skarżącej E. B., zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) naruszeniu art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977) - przez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że: • stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy "w przypadku inwestycji kubaturowych, nawet w przypadku - jak opisano w sprzeciwie E. B. - regresywnej przebudowy istniejącego budynku" (cyt.: str. 7 uzasadnienia wyroku), są każdorazowo (zawsze) właściciele nieruchomości przyległych, tj. nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niezależnie od obszaru potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopnia jej uciążliwości dla terenów sąsiednich, • wykazanie interesu prawnego właścicieli nieruchomości przyległych do terenu inwestycji, którego przedmiotem jest zabudowa kubaturowa (w tym także jej przebudowa), wymaga wyłącznie ustalenia, że "przysługuje im własność działki przylegającej do terenu inwestycji" (cyt.: str. 8 uzasadnienia wyroku), - wskutek czego Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151a § 1 p.p.s.a., błędnie przyjmując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. miało podstawy do merytorycznego rozpoznania odwołania D. B. i M. B. (będących właścicielami nieruchomością sąsiadującej z terenem inwestycji objętej wnioskiem), a tym samym, że miało podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo tego, że: • ww. osoby w rzeczywistości nie posiadały interesu materialnoprawnego w przedmiotowej sprawie o wydanie warunków zabudowy, gdyż obszar potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji (obejmującej przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przylegającego do niego budynku garażowego, polegającą wyłącznie na zmianie dachu z dwuspadowego o konstrukcji drewnianej na stropodach płaski, skutkującej obniżeniem wysokości przebudowywanych budynków) nie wykracza poza teren inwestycji, gdyż ze względu na swój regresywny charakter (wyrażający się w zmniejszeniu wysokości istniejącego budynku mieszkalnego i garażu) nie rodzi dla terenów sąsiednich (w tym dla nieruchomości będącej własnością D. B. i M. B.) ryzyka jakichkolwiek immisji, ani nie generuje ryzyka żadnego innego negatywnego oddziaływania względem działek sąsiednich, który mógłbym być źródłem interesu prawnego, a • brak interesu materiainoprawnego u podmiotu wnoszącego odwołanie implikuje konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977) w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) - przez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, która ze względu na swój charakter nie zmienia niektórych parametrów zabudowy wskazanych w powyższym rozporządzeniu, w ramach analizy urbanistycznej oraz w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy organ mimo to powinien poddać analizie i wydać rozstrzygniecie co do wszystkich parametrów zabudowy określonych w tym rozporządzeniu, w tym także tych niepodlegających zmianie, a więc, że w przypadku zamierzenia inwestycyjnego, które sprowadza się wyłącznie do przebudowy dachu, która nie powoduje zmiany powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i szerokości elewacji frontowej, należy mimo to ustalać w analizie urbanistycznej i wskazać w decyzji o warunkach zabudowy wskaźniki: (i) wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, (ii) wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz (iii) szerokości elewacji frontowej, gdyż "nie jest właściwe pominięcie parametru przez określenie "bez zmian"." (cyt.: str. 6 uzasadnienia wyroku), - wskutek czego Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151a § 1 p.p.s.a., błędnie przyjmując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. miało podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż analiza urbanistyczna i decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Prezydenta Miasta N. nie określała parametru powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i szerokości elewacji frontowej, wskazując, że każdy z tych parametrów "pozostaje bez zmian"; II. z ostrożności procesowej (tj. biorąc pod uwagę zdarzające się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości co do dopuszczalności kwalifikacji przepisów Kodeksu postępowaniu administracyjnego jako materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej) - także na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775] w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977] - przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. miało podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo tego, że postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone, gdyż zostało zainicjowane przez D. B. i M. B., którzy nie posiadali interesu prawnego w sprawie, a tym samym statusu strony w ujęciu materialnoprawnym, a w konsekwencji nieuwzględnienie sprzeciwu E. B., który zasługiwał na uwzględnienie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie w całości zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 września 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, którym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. (punkty I.1, II skargi kasacyjnej), w których zakwestionowano przyjętą w zaskarżonym wyroku ocenę, zgodnie z którą D. B. i M. B. przysługiwała legitymacja do złożenia odwołania, jako stronom w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. Zaznaczyć należy, że wobec braku regulacji szczegółowej dotyczącej ustalenia kręgu stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 u.p.z.p.), zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, odwołując się do piśmiennictwa, że zasadniczo stronami w sprawie warunków zabudowy są, poza wnioskodawcą, zawsze właściciele nieruchomości inwestowanej oraz z reguły właściciele nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Rozwijając to stanowisko należy wskazać na ukształtowany kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym ustalenie interesu prawnego w sprawie warunków zabudowy polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości (sąsiedniej) oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. II OSK 1505/07). Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przy ustalaniu kręgu stron w sprawach warunków zabudowy ustala się zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak też stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10). Jednocześnie w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się, że na problem ustalania stron w sprawach warunków zabudowy należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., każdy bowiem ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 r., str. 536, wyrok NSA z 6 października 2012 r. II OSK 1117/11). Z podanych względów należało uznać, że ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu mogą mieć wpływ na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Trafnie przy tym zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że interes prawny w sprawie warunków zabudowy zawsze ma charakter w pewnym sensie potencjalny, skoro właściwy organ ocenia dopuszczalność albo niedopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie celem określenia ogólnych parametrów zabudowy. Natomiast weryfikacja skonkretyzowanego projektu budowlanego odbywa się dopiero w sprawie pozwolenia na budowę. Zaakcentować również należy istotne różnice w regulacjach prawnych mających zastosowanie na poszczególnych etapach inwestycyjnych. Mianowicie, w sprawie lokalizacyjnej krąg stron, wyznaczony na podstawie art. 28 k.p.a., może być szerszy niż w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na mocy przepisu szczególnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężono kategorię stron przez odwołanie się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych. Dlatego przy ustalaniu w sprawie warunków zabudowy zasięgu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie można posługiwać się ściśle kryteriami zastrzeżonymi dla wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie mogły być skuteczne twierdzenia strony skarżącej o braku negatywnych immisji (oddziaływań) planowanej inwestycji na działki sąsiednie, podczas gdy w niniejszej sprawie chodziło o wpływ, jaki będą miały określone cechy i parametry planowanej zabudowy na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, zwłaszcza prawa zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1505/07 zauważył, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez daną inwestycję. Z kolei w wyroku z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1801/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których zapaść może decyzja kształtująca stosunku na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie miało bowiem wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Powyższe uwarunkowania prawne zostały we właściwy sposób uwzględnione w niniejszej sprawie, przy czym Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja kubaturowa. Wobec niejednoznacznych ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz mało precyzyjnego opisu inwestycji, trudno odnieść się do podanej w decyzji pierwszej instancji kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W szczególności w kontekście takiej nazwy zamierzenia inwestycyjnego wątpliwości budzi ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – od 4 m do 7 m, a wysokości kalenicy obiektu – od 7 m do 9 m. Należy bowiem przypomnieć, że stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, roboty budowlane w postaci przebudowy nie mogą prowadzić do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, w tym jego wysokości. Niewątpliwie zakres planowanych robót wymaga rzetelnego sprecyzowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym kontekście nieskuteczna była zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja, że wniosek o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dotyczy wyłącznie przebudowy dachu istniejącego budynku mieszkalnego i położonego obok niego garażu. Ponadto zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało istnienie podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego w sprawie ze względu na niewłaściwe sporządzenie analizy urbanistycznej, jej wyników, a w konsekwencji – wadliwe ustalenie warunków zabudowy. Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5a u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uprawnione było stanowisko Kolegium, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było określenie w sposób konkretny wskaźników i parametrów nowej zabudowy, nawet tych, które nie podlegają zmianom. Ponadto omówione prawidłowo przez Kolegium wadliwości analizy urbanistycznej architektonicznej niewątpliwie wymagały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie stwierdzony zakres uchybień w sporządzonej analizie uniemożliwiał merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodzić się należało z oceną Sądu, że dostrzeżone uchybienia proceduralne nie mogły być naprawione w trybie art. 136 k.p.a. Z tych wszystkich względów zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie Kolegium jako podjęte zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7