II OSK 1952/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 726/23 w sprawie ze sprzeciwu E.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 10 marca 2022 r., nr SKO.401.ZP.629.55.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 726/23, oddalił sprzeciw E.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 10 marca 2022 r., nr SKO.401.ZP.629.55.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia 3 lutego 2023 r., nr UGG-U.6733.59.2022 w sprawie z wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W., odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] (obr. [...]) w M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: – art. 5, art. 68 ust 1 i art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich niezastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprzeciwu od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję organu i instancji, która to decyzja była zgodna z konstytucyjnymi zasadami zawartymi w ww. artykułach i uwzględniała nadrzędne, konstytucyjne prawa: zrównoważonego rozwoju, prawa do ochrony zdrowia oraz obowiązek ochrony środowiska i prawa do bezpieczeństwa ekologicznego; – art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego niezastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprzeciwu od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję organu I instancji, która to decyzja była wydana zgodnie z zasadą ograniczonego władztwa planistycznego, przy uwzględnieniu konstytucyjnie chronionych praw oraz z odpowiednim wyważaniem interesu prywatnego i interesu mieszkańców, – art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprzeciwu od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję organu I instancji, która to decyzja, biorąc pod uwagę wysokość planowanej inwestycji, była zgodna z zasadami kształtowania polityki przestrzennej w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy. 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na wynik sprawy, to jest: – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie przez organ II instancji oceny materiału dowodowego niezgodnie z dyspozycją tych przepisów w szczególności przez uznanie, że organ I instancji, wydając decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zachował się w sposób niewłaściwy, co skutkowało uchyleniem decyzji, podczas gdy decyzja uwzględniała w pierwszej kolejności konstytucyjnie chronione prawa obywateli oraz zawierała odpowiednie wyważanie interesu prywatnego i interesu mieszkańców. Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając przytoczone wyżej prawne uwarunkowania decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz granic rozpoznawania sprzeciwu od decyzji w rozumieniu art. 64e p.p.s.a., należy podzielić ocenę Sądu I instancji dotyczącą trafności rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ odwoławczy zasadnie wskazał na nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Prezydenta Miasta Mielca, do których należało zaliczyć błędne opieranie się na wynikach kontroli NIK z 2018 r., odnoszących się do stanu prawnego nieobowiązującego w dacie orzekania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w zakresie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), jak też uznanie protestów okolicznych mieszkańców za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, czy wreszcie ocenę zawartego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która odnosi się do ustalania warunków zabudowy, nie zaś do ustalania lokalizacji celu publicznego. W decyzji kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał na okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu odwoławczym zaszły okoliczności do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wypada zaznaczyć, że zarzut ten jest dodatkowo obarczony błędem konstrukcyjnym. Mianowicie, przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, co oznacza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej powinny odnosić się do działania Sądu, a nie bezpośrednio do działania organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie tak jak w tym przypadku, decyzja administracyjna. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy. Kontroli tej dokonuje na podstawie przepisów p.p.s.a. Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że sytuacja, w której w zarzucie naruszenia przepisów postępowania przez organy wskazuje się jedynie przepisy mające zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, nie powoduje bezwarunkowego i automatycznego dyskwalifikowania takiej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny powinien wtedy – analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej – samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (zob. uzasadnienie uchwały całego składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09). W uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie przywołano jednakże żadnych przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny I instancji. Zatem zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów k.p.a., których adresatem jest organ administracji publicznej, nie mogły być uwzględnione również i z tego powodu. (por. wyrok NSA z 8.09.2020 r., II OSK 1188/20). Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 5, art. 68 ust 1 i art. 74 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano charakter postępowania w sprawach ze sprzeciwu od decyzji administracyjnej, zawężający weryfikację zaskarżonej decyzji do oceny przesłanek wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego sprawia, że także i Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść szczegółowo do merytorycznych zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, ponieważ takie odniesienie byłoby przedwczesne i prowadziłoby do przedsądu, wbrew art. 64e p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14.07.2022 r., II OSK 1378/22, LEX nr 3392459). Wprawdzie ocena istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może być też dokonywana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, ale tylko wówczas gdy przepisy te mają zastosowanie w danej sprawie i pozwalają ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (por. wyrok NSA z 28.10.2022 r., I OSK 1719/22, LEX nr 3476863). Przypadek ten nie miał jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto należy wyjaśnić, że art. 5 i art. 74 Konstytucji RP stanowią podstawę od rekonstrukcji norm o charakterze programowym, to znaczy takich, które wyznaczają kierunki działań państwa (jego organów), zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa i nie zawierają norm prawnych, które określonym ściśle adresatom przypisują precyzyjne wzory zachowania. (zob. wyrok NSA z 5.12.2017 r., II OSK 2343/17, LEX nr 2414231). Przepisy te nie stanowią też materialnoprawnej podstawy uprawnień jednostki (por. postanowienie NSA z 5.05.2023 r., II OSK 659/23, LEX nr 3556752). W ocenianym zarzucie został przywołany też art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia". Jednakże ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wykazano dlaczego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji był zobligowany do zastosowania tego przepisu w kontekście kontroli decyzji kasacyjnej prowadzonej w ramach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. Z tego samego względu nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego w czasie wydania zaskarżonej decyzji, że: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy." Uwzględniając treść cytowanego przepisu należy dodatkowo podnieść, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, nie jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Decyzja ta, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w odniesieniu do inwestycji posiadających status inwestycji celu publicznego. Ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest dopuszczalna realizacja inwestycji wskazana we wniosku inwestora na wskazanym przez niego terenie. Nie można zatem przypisywać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego funkcji kształtującej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to również z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w którym jest mowa o planie miejscowym, w którym dochodzi do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W sytuacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., to jest w przypadku braku planu, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zastępuję planu miejscowego w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, a jedynie w zakresie określenia sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy, możliwego w świetle obowiązującego porządku prawnego. Dlatego również i z tego względu w zaskarżonym wyroku nie mogło dojść do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.