II OSK 264/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 441/21 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 29 marca 2021 r. nr SKO-4213/43/21 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 października 2021 r., II SA/Po 441/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę E. S.A. z/s w G. (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (SKO lub Kolegium) z 29 marca 2021 r., nr SKO-4213/43/21, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Kalisza (Prezydent lub organ I instancji) o ustalenie na jej rzecz lokalizacji celu publicznego polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 KV obejmującej wymianę i przesunięcie stanowisk słupowych oraz wymianę przewodów, która miała objąć przebudowę istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV w granicach miasta Kalisza (od działki [...], do działki [...]) polegającą na wymianie stanowisk słupowych, przesunięciu części tych stanowisk i wymianie przewodów na nowe. Dalej w wyroku II SA/Po 441/21 przywołano, że inwestor na żądanie organu I instancji wyjaśnił, że długość linii się nie zmieni, z kolei stanowiska słupowe będą przesuwane w osi linii. Prezydent wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku i przedłożenie aktualnej i ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Organ wskazał przy tym na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019) oraz § 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283 ze zm., Uioś). Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że planowana inwestycja to budowla (art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) – jest ona obiektem liniowym, a charakterystycznym jej parametrem jest jego długość. Spółka podnosiła, że należy uwzględnić, iż § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 rozp. RM 2019, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, o ile zostały one określone. Spółka wywodziła dalej, że w sprawie chodzi o przebudowę. Trzeba więc ustalić, czy nie zachodzi wyłączenie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, tj., czy nie będzie tak, że powstająca w wyniku przebudowy część zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiągnie progów określonych w § 3 ust. 1 rozp. RM 2019. Zdaniem Spółki takie progi nie zostaną osiągnięte, jest tak dlatego, że progiem jest napięcie znamionowe 110 kV, a ono się nie zwiększy. Wyrokując w sprawie II SA/Po 441/21 kolejno wskazano, że decyzją z 30 grudnia 2020 r., WBUA.6733.0061.2020 (D2020.12.03997), Prezydent Miasta Kalisza, działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp), odmówił Spółce ustalenia lokalizacji celu publicznego. W ocenie tego organu dla przebudowy linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV potrzebne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest następstwem kwalifikacji przedsięwzięcia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019. Zdaniem Prezydenta wartość 110 kV to nie "próg" (w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019), ale cecha charakteryzująca – wyróżniająca rodzaj linii elektroenergetycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka rozszerzyła stanowisko wyrażone już wcześniej akcentując, że planowane przez nią przedsięwzięcie to przebudowa w rozumieniu uPb. Spółka uznała, że skoro napięcie znamionowe linii 110 kV (czyli "próg") w efekcie przebudowy się nie zwiększa, to oznacza, że działanie to podlega pod wyjątek z § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019. Powołaną na wstępie decyzją z 29 marca 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, podzielając stanowisko organu gminy odnośnie argumentacji inwestora. W skardze na powyższą decyzję Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie art. 56 Upzp poprzez niewłaściwe przyjęcie, że należało odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego oraz naruszenie art. 71 ust. 2 Uioś i § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019 poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie podpada pod te przepisy. W ocenie Spółki naruszono także przepisy art. 7, 77 oraz art. 6, 8 i 80 K.p.a. W motywach skargi Spółka ponowiła dotychczasowe stanowisko, jeszcze raz uwypuklając, że sprawa dotyczy przebudowy linii elektroenergetycznej jako obiektu liniowego, gdzie jedynym charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a uPb). Wobec zidentyfikowania przedsięwzięcia jako przebudowy w sprawie należało uwzględnić § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma najmniejszych wątpliwości, że tego rodzaju projektowane przedsięwzięcie, jako że dotyczy linii napowietrznej do przesyłania energii elektrycznej z punktu 3 lit. b załącznika II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012, Nr 26, s. 1 z późn. zm.) i obejmuje wymianę substancji obiektu na znacznym odcinku, już w świetle samego punktu 13 lit. a wskazanego załącznika do dyrektywy, musi być objęte badaniem pod kątem oceny oddziaływania na środowisko, które zapewnia się w polskim prawie w drodze postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inne rozumowanie prowadziłoby do uchybienia wymogom dyrektywy 2011/92 dotyczącym ocen oddziaływania na środowisko linii napowietrznych do przesyłania energii elektrycznej. Sąd wojewódzki zaaprobował stanowisko organów, które wymagały od Spółki przedstawienia dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 Ppsa w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że napięcie znamionowe napowietrznej linii elektroenergetycznej nie mniejsze niż 110 kV nie stanowi "progu", o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, co w konsekwencji doprowadziło do wyłączenia jakiejkolwiek możliwości zastosowania § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 w odniesieniu do napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019, podczas gdy przez sprecyzowanie w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019 doszło do wprowadzenia "progów" w postaci: (i) napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym mniejszym niż 110 kV, (ii) napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019 oraz (iii) napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV i długości nie mniejszej niż 15 km (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019); 2) art. 151 Ppsa w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyłączenie przewidziane art. § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, w związku z czym konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne dotyczące istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV w granicach miasta Kalisza zakładające wymianę i przesunięcie części stanowisk słupowych oraz wymianę przewodów na nowe, nie zmienia napięcia znamionowego, osi istniejącego obiektu liniowego, jego długości oraz zakresu oddziaływania na środowisko, w związku z czym nie dojdzie do osiągnięcia "progu" określonego w § 3 ust. 1 pkt 7) rozp. RM 2019, a także "progu" przewidzianego w § 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019, co w konsekwencji oznacza, że ww. zamierzenie inwestycyjne nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zastosowanie ma wyłączenie zawarte w § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019; Wskazując powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o: 1. uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej, zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 1 powyżej 2. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Niezależnie od powyższego, Spółka wnosi o: 3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem stanowi przebudowę. Spółka wywodzi, że wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu, napięcie znamionowe nie mniejsze niż 110 kV nie stanowi cechy technicznej, lecz "próg", o którym mowa w § 3 ust. 2 rozp. RM 2019. Podnosi przeciwnie do stanowiska sądu a quo, w związku z wskazaniem w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019, wprowadzono "stopniowanie". W zależności od wysokości napięcia – zdaniem skarżącej kasacyjnie – będziemy mieli do czynienia albo z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albo z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, albo z przedsięwzięciem nie kwalifikującym się do żadnego z ww. kategorii. Spółka odwołując się do motywów Dyrektywy 2011/92 i przywołując różne judykaty, podkreśla iż zamierzenie inwestycyjne nie prowadzi do zmiany parametrów przebudowanego przedsięwzięcia, nie dojdzie bowiem do zmiany długości, napięcia linii elektromagnetycznej, to nie może być kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konkluzji skargi kasacyjnej powołano się także na wytyczne Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, które mają wspierać stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki. Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki popieraj skargę kasacyjną, jej argumentacje i wnioski. Dodatkowo eksponował, że taką wykładnię przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej podziela Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyjaśnił również, że inwestycja dotyczy linii wybudowanej w latach 60-tych XX w. i nie ma informacji, czy w stosunku do tej linii była wydawana decyzja środowiskowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). A. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy trafne było – w realiach przedmiotowej sprawie – stanowisko sądu pierwszej instancji, iż z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji, wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też rację ma Spółka podnosząc, że nie jest ono przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zastosowanie ma wyłączenie zawarte w § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019? B. Niesporne jest, że planowana przez Spółkę inwestycja polegać miała na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV (wymiana części słupów, przesunięciu części ich stanowisk, wymiany przewodów), bez zmiany istniejącego na tej linii napięcia znamionowego. Napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozp. RM 2019 (czyli napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV i długości nie mniejszej niż 15 km), zostały zaliczone w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019 do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka eksponuje znaczenie w sprawie treści przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, wedle którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia "polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Z akt sprawy nie wynika, aby była to "druga lub kolejna" przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Podkreślając, że w wyniku przebudowy nie dojdzie do przekroczenia dotychczasowego napięcia znamionowego, skarżąca kasacyjnie wywodziła, że z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, zachodzić ma podstawa do tego, aby nie wymagać na etapie postępowania lokalizacyjnego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest trafne, a wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. C. Podzielić należy pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż zasadą wynikającą z § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 jest, że rozbudowa, przebudowa i montaż realizowany w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć, które zostały zaliczone w przepisach cyt. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, też zalicza się do takiej samej kategorii. Wyłączenie zawarte w przywołanym przepisie odnosi się wyraźnie do "przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone". Niezależnie zatem od spornej kwestii, czy napięcie znamionowe linii elektroenergetycznej w aspekcie jej kwalifikacji do przedsięwzięć zaliczanych w przepisach rozp. RM 2019 do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi ów "próg", o którym mowa w przepisie § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, to w realiach rozpoznawanej sprawy jest oczywiste, że powstała w wyniku przebudowy część przedsięwzięcia – linii elektroenergetycznej, nadal będzie posiadać napięcie znamionowe 110 kV. Skutkiem przebudowy odcinka istniejącej linii nie będzie wszak to, że na tym przebudowanym odcinku napięcie znamionowe będzie niższe niż 110 kV. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał, że transport (w istocie przesył) prądu wysokich napięć następuje konkretnymi przewodami oraz wedle pewnych standardów i wykluczone jest takie rozumowanie, że można linię przebudowywać w kierunku modyfikacji jej napięcia. Z całą pewnością napięć znamionowych nie można też dodawać. Na takie rozumienie "progu", zakładające możliwość sumowania wartości nim określonych (parametrów) wskazuje treść § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 in fine. D. Skoro zatem zamierzona inwestycja stanowi przedsięwzięcie ujęte w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2019, a zakres przebudowy linii elektroenergetycznej z racji parametrów tegoż przedsięwzięcia nie uprawniał do zaliczenia go do przypadków, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, to wymagana była na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś. E. Z powyższych względów wszystkie podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, dlatego też podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.