II SA/Rz 726/23

30 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 maja 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu EB od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 10 marca 2022 r. nr SKO.401.ZP.629.55.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala sprzeciw -

Przedmiotem sprzeciwu EB (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 10 marca 2023 r. o nr SKO.401.ZP.629.55.2023, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uzasadnienia sprzeciwu oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] grudnia 2022 r. [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] Prezydent odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Jako podstawę odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji organ wskazał protesty mieszkańców wobec lokalizacji inwestycji, która może mieć wpływ na zdrowie oraz warunki egzystowania na tym terenie, a także odmienną funkcję okolicznego terenu, który przeznaczony jest dla zabudowy mieszkaniowej. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 10 marca 2023 r., nr SKO.401.ZP.629.55.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia Organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Kolegium wskazało, że stosownie do art. 52 ust 3 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Odróżnia to decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego od decyzji o warunkach zabudowy, w której warunki i wymagania określa się ponadto w oparciu o wymagania ładu przestrzennego i stanu zagospodarowania terenu w urządzenia infrastruktury technicznej, w tym w możliwości dostępu do dróg publicznych. W sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma także zastosowania wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", polegająca na obowiązku dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie. Nie można również wskazać jako podstawę odmowy ustalenia lokalizacji obaw, wyrażanych przez społeczność lokalną, że planowana stacja bazowa będzie działała na niekorzyść mieszkańców. Organ odwoławczy wskazał, że z woli ustawodawcy instalacje radiokomunikacyjne znalazły się poza zamkniętym katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca przedłożył wraz z wnioskiem wszystkie dokumenty niezbędne dla wydania decyzji. Decyzja wydana zgodnie z wnioskiem inwestora byłaby zgodna z przepisami odrębnymi, co potwierdza przeprowadzona analiza. Pomimo sporządzonej analizy urbanistycznej Organ I instancji odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w uzasadnieniu wskazując, że istnieją obawy, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej w zaplanowanym miejscu spowoduje zbyt duże promieniowanie elektromagnetyczne, które wpływałoby negatywnie na zdrowie ludzi. Skoro żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga zatem powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy podniósł, że żadna z okoliczności powołanych w zaskarżonej decyzji nie może w aktualnym stanie sprawy uzasadniać odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Byłoby to bowiem równoznaczne z przyznaniem organowi lokalizacyjnemu kompetencji o charakterze uznaniowym, co sprzeczne jest z wyrażonym expressis verbis w art. 56 u.p.z.p. zamiarem ustawodawcy. Kolegium podało, że podstawy odmowy nie może również stanowić kwestia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie emitowanego pola elektromagnetycznego. W świetle przepisów mających w sprawie zastosowanie, instalacje radiokomunikacyjne nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko, stąd też brak obowiązku poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Planowane przedsięwzięcie może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. To inwestor deklaruje, że nie zamierza z innych ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny także w zakresie ERIP, wykraczająca poza wskazane obecnie parametry będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana. Wobec powyższego, skoro realizacja inwestycji Spółki nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a ponadto żaden przepis prawa nie obliguje inwestora do występowania do innego organu celem uzyskania stwierdzenia istnienia bądź nie, obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, to organ orzekający w sprawie nie może żądać od inwestora przedstawienia maksymalnego oddziaływania urządzeń i wobec braku sprzeczności z przepisami odrębnymi, nie może odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma też uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani oceny wybranego miejsca do jej posadowienia, gdyż decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że nie ma w niej miejsca na uznanie administracyjne. Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie Organ I instancji nie powołał natomiast przepisu prawa, który miałby zastosowanie do przedmiotowej inwestycji, a z którym inwestycja zamierzona byłaby sprzeczna. W konsekwencji, stwierdzenie opisanych wyżej uchybień – z uwagi na konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania – uprawniało do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W ocenie Skarżącej, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę podstawie prawa mieszkańców osiedli zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem Spółki, a także konstytucyjne prawa obywateli do ochrony zdrowia. Skarżąca podniosła, że Organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw okazał się bezzasadny, przez co został przez Sąd oddalony w całości. Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do WSA decyzji SKO powołując art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję administracyjną Prezydenta Miasta [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki o nr [...]. WSA w całości potwierdza podstawy prawne przyjęte przez Organ odwoławczy jako uzasadnienie zastosowania w tej sprawie instytucji kasacji decyzji Organ I instancji. Przede wszystkim, Kolegium słusznie wyeksponowało w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że wnioskowana przez Spółkę [...] decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza, że organ gminy przy jej wydawaniu nie ma możliwości odmowy uwzględnienia wniosku, jeżeli zostały spełnione określone przepisami wymagania. Innymi słowy, wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma swobody decyzyjnej charakterystycznej dla konstrukcji uznania administracyjnego. Potwierdzają ten wniosek obowiązujące regulacje prawne. Otóż w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została umotywowana niespełnieniem przez wnioskodawcy określonych w ustawie dla tego rodzaju przedsięwzięć przesłanek. Organ I instancji powołał się bowiem na wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli z 2018 r. dotyczącej tematu nieprawidłowości w działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym od urządzeń telefonii komórkowej. Tego rodzaju dokumenty wyrażające opinie NIK nie odgrywają znaczenia normatywnego, czyli nie mają charakteru wiążącego prawnie nie tylko dla inwestora ale także dla organu rozstrzygającego o sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokument NIK o jakim mowa w decyzji oraz w sprzeciwie został opracowany w czasie, w którym stacje bazowe telefonii komórkowej, były zaliczane w przepisach do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W aktualnym stanie prawnym tego rodzaju przedsięwzięcia zostały wykluczone z katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), co nastąpiło na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071). Ta istotna dla sprawy zmiana stanu prawnego została dostrzeżona przez SKO w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji. Powyższe nie oznacza, że stacje bazowe telefonii komórkowej nie mogą być poddane kontroli pod kątem oddziaływania elektroenergetycznego na środowisko. Kwestie te normują przepisy art. 121 – art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556). Jednakże zważyć należało, że przytoczone przepisy nie wymagają przeprowadzenia pomiaru poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku przed uzyskaniem przedmiotowej decyzji, lecz dopiero przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia emitującej pole elektromagnetyczne. Organ I instancji odmawiając uwzględnienia wniosku Spółki odwołał się też do art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jednakże bez wyraźnego odniesienia do przepisów niższego rzędu (ustawy, rozporządzenia), które wykluczałyby lokalizację projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...]. Argumentacja Organu w tym względzie jest zbyt powierzchowna, aby mogła stanowić realną i przekonującą podstawę wydania decyzji negatywnej. Nie znajduje również żadnego umocowania w u.p.z.p., jak i w przepisach odrębnych normujących kształtowanie ładu przestrzennego motyw związany z sąsiedztwem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji w sposób znaczący dla rozstrzygnięcia naruszył przepisy u.p.z.p. regulujące wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odwołując się do zasady "dobrego sąsiedztwa". Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania do przesłanek warunkujących lokalizację inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta [...] jako Organ właściwy w sprawach zagospodarowania i polityki przestrzennej na poziomie gminnym powinien rozróżniać tego rodzaju decyzje od decyzji o warunkach zabudowy. Jakiegokolwiek umocowania prawnego decyzja odmowna nie znajduje również w powołanych przez Organ I instancji art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W tym kontekście SKO słusznie odwołuje się do bezwzględnie obowiązujących przepisów u.p.z.p. w postaci art. 58 ust. 2 u.p.z.p,. który to przepis pozwala odpowiednio stosować art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki w postaci uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na tej podstawie prawnej właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Nie można odmówić Kolegium z racji, jeżeli twierdzi, że obawy o utratę wartości nieruchomości lub ograniczenia możliwości korzystania z niej przez mieszkańców terenów sąsiadujących z terenem stacji bazowej telefonii komórkowej w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie mogą w jakimkolwiek stopniu ważyć o odmowie uwzględnienia wniosku Spółki telekomunikacyjnej. W świetle tych okoliczności Sąd nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że w niniejszej sprawie Kolegium wykazało przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej, skoro na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do nieakceptowanego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem istotny zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia został przez Organ I instancji pominięty, a motywy uzasadnienia decyzji odmownej nie mieszczą się w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Prezydent Miasta [...] odmawiając z podanych przez niego przyczyn uwzględnienia żądania Spółki dopuścił się uchybienia powołanego wyżej art. 56 u.p.z.p., bowiem nie wykazał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami u.p.z.p. lub z przepisami odrębnymi. Organ ten pominął również, że w świetle przytoczonej regulacji u.p.z.p. odwoływanie się do wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnić też przyjdzie, że decyzja SKO nie oznacza ustalenia na rzecz Spółki warunków dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Potwierdza ona tylko, że postępowanie przez Organem I instancji należy powtórzyć, gdyż podane przez niego argumenty za odmową ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie mogły ważyć o ustalonym wyniku sprawy. Sąd nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych (art. 151a § 1 P.p.s.a.), bowiem potwierdzone został okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego zaskarżona decyzja SKO powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.