II OSK 1946/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2510/22 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2022 r. nr 1057/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2510/22, oddalił skargę Z.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 29 września 2022 r. nr 1057/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 lipca 2019 r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. W. w P., działka nr ewid. [...], wzdłuż granicy istnieje nowo pobudowane ogrodzenie połączone ze starym, istniejącym ogrodzeniem. Szerokość drogi w najwęższym punkcie wynosi 2,66 m., w najszerszym punkcie od słupa energetycznego do ogrodzenia 3,33 m. Wysokość ogrodzenia to ok. 1,60 m, wykonano je z siatki stalowej - ażurowej, zamocowane na słupach betonowych. W trakcie kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Decyzją z dnia 15 października 2020 r., nr 239/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej: PINB) nakazał Z.P. przedstawienie w wyznaczonym terminie oceny technicznej przedmiotowego ogrodzenia, wykonanej przez uprawnionego geodetę w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ulicy W. w P., zawierającą powykonawczą inwentaryzację geodezyjną z naniesionymi zmianami i linią rozgraniczającą ulicę W. MWINB decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. nr 1422/20 uchyli w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z 31 maja 2022 r., nr 111/2022 nakazał Z.P. dokonanie rozbiórki ogrodzenia nieruchomości położonej na działce o nr ewid. [...] obręb [...] wzdłuż ulicy W. w P. - droga nr [...] w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z.P. MWINB w wyniku jego rozpoznania decyzją z 29 września 2022 r. nr 1057/22 uchylił decyzję organu I instancji w części wyznaczającej termin dokonania rozbiórki przedmiotu postępowania, w pozostałej zaś części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż PINB dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Gąsin Mieszkaniowy" w Pruszkowie - Obszar I (dalej: m.p.z.p.), zgodnie z którym działka nr ew. [...] obręb [...] znajduje się na terenie drogi wewnętrznej (ul. W.), oznaczonej na wyrysie planu symbolem 133KDW. Z akt sprawy wynika, iż ogrodzenie przekracza linię rozgraniczającą teren oznaczony symbolem 133KDW - ulica W., a teren oznaczony symbolem 27MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tj. zlokalizowane jest w obrębie ulicy W.. Co istotne ogrodzenie uniemożliwia skorzystanie z przewidzianego w m.p.z.p. miejsca do zawracania samochodów, zlokalizowanego na końcu ww. ulicy. Z uwagi na fakt, iż ogrodzenie pozostaje w sprzeczności z m.p.z.p. organ powiatowy nakazał jego rozbiórkę. Odnosząc się natomiast do podstaw uchylenia decyzji organu powiatowego w części wyznaczającej termin dokonania rozbiórki MWINB wyjaśnił, iż dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. będąca podstawą decyzji nie przewiduje takiej możliwości, tj. wyznaczania terminu rozbiórki. Rozbiórki należy dokonać z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł Z.P. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 7a i art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy bez wszechstronnego uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administrujmy w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego ma ustawowy obowiązek przestrzegania legalności wykonywanych robót budowlanych. Takie roboty muszą być zgodne z prawem, w tym także miejscowym. W nawiązaniu do powyższego Sąd I instancji wskazał na treść § 9 pkt 4 m.p.z.p., z którego wynika, że zakazana została "lokalizacja ogrodzeń w obrębie przestrzeni publicznych oraz na terenach położonych w liniach rozgraniczających dróg/ulic (...)". Z kolei zgodnie z § 10 pkt 10 ppkt 1 m.p.z.p. ogrodzenia mogą być wybudowane "w liniach rozgraniczających ulic", co oznacza, że linii rozgraniczających przekraczać nie mogą. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe ogrodzenie posadowione zostało przez skarżącego w pasie - już istniejącej zgodnie z planem miejscowym i funkcjonującej zgodnie z przeznaczeniem - drogi wewnętrznej 133KDW. Ogrodzenie to przekracza linię rozgraniczającą teren oznaczony symbolem 133KDW - ulica W. od terenu oznaczony symbolem 27MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 0, a tym samym zlokalizowane jest w obrębie ulicy W. Potwierdza to pismo Prezydenta Miasta Pruszkowa z 4 listopada 2020 r., iż "lokalizacja ogrodzenia na działce ew. nr [...], obręb [...], wzdłuż ul. W. nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogrodzenie powinno być zlokalizowane wzdłuż ustalonej na rysunku planu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu między działkami ew. nr [...] i [...]". W takim zakresie słuszne były spostrzeżenia organów obu instancji, że tak posadowione ogrodzenie uniemożliwia niezakłócony przejazd tą drogą i skorzystanie z przewidzianego w miejscowym planie miejsca do zawracania samochodów, zlokalizowanego na końcu ulicy W. Sąd I instancji uznał, iż taki stan faktyczny wypełnia przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Co prawda, na co zwrócił uwagę Sąd zasadą jest, iż przed nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego prowadzi się postępowanie zmierzające do usunięcia naruszeń prawa (w tym wypadku naprawcze), ale w niniejszej sprawie nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie robót innych, niż rozbiórka ogrodzenia. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił również decyzję PINB zauważając, iż art. 51 ust. 1 pkt 4 p.b. nie przewiduje wyznaczenia terminu na rozbiórkę, a obowiązek staje się wykonalny z chwilą uzyskania przez decyzję nakazową przymiotu ostateczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.P. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku bezpodstawnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja MWINB z dnia 29 września 2022r. nr 1057/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki odpowiada prawu, co było wynikiem oceny bez wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego związanego z realizacją przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego modernizacji drogi wewnętrznej - ul. W. w P. ( w tym prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 maja 2020r. uchylającej decyzję Starosty Pruszkowskiego z 10 lutego 2020r. nr 2/2020 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi gminnej ul .W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą ) a nadto niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego skutkujące nieprawidłową oceną sprawy, w szczególności w wyniku nieprawidłowego ustalenia, że ogrodzenie zostało wzniesione przez skarżącego "w pasie - już istniejącej zgodnie z planem miejscowym i funkcjonującej zgodnie z przeznaczeniem - drogi wewnętrznej [...]", podczas gdy "istniejąca droga" nie jest zgodna z drogą przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w planie droga jest znacznie szersza od istniejącej faktycznie od lat 60-tych ub. wieku, a skarżący wybudował ogrodzenie rozgraniczające obszar jego własności od gruntu faktycznie wykorzystywanego jako droga, która nie posiadała i dotychczas nie posiadała miejsca do zawracania pojazdów; wybudowane ogrodzenie jest w linii prostej kontynuacją istniejącego ogrodzenia części zabudowanej, od lat 60-tych ub. wieku, nieruchomości skarżącego. Powyższe dowodzi zaniechania merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, a decyzja w przedmiocie rozbiórki nie realizuje ustawowej zasady przekonywania, co powinno doprowadzić do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art.145 § 1 pkt. 1 lit. c ww. ustawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, przy czym te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności bezzasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten zawiera normę regulującą wynik rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Jego zastosowanie stanowi zatem efekt (wspomniany już wynik) wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może być powiązanie tego właśnie przepisu z normami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, czego w tym przypadku nie zrealizowano. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Wskazać należy, iż skarżący kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08, dostępne: CBOIS). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, był zatem 0nieskuteczny. Na marginesie można jedynie zauważyć, że prawidłowe były ustalenia organów nadzoru budowlanego, że sporne ogrodzenie zostało zlokalizowane w obrębie linii rozgraniczających drogę wewnętrzną ul. W. oznaczonej na wyrysie planu miejscowego symbolem [...], zgodnie z którym zakazana została lokalizacja ogrodzeń w obrębie linii rozgraniczających dróg/ulic (§ 9 pkt 4 mpzp). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje w tej sytuacji fakt, uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w obrębie ul. W., bowiem istotne w tym zakresie są postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd dopóki w planie miejscowym szerokość ul. W. została przewidziana na 6 m, dopóty nie jest możliwe lokowanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających tą drogę, nawet jeżeli w chwili obecnej droga ta nie zajmuje takiej szerokości. Stwierdzenie, że sporne ogrodzenie znajduje się w pasie istniejącej drogi nie oznacza, że znalazło się obrębie istniejącej jezdni, a jedynie w liniach rozgraniczających przedmiotową drogę oraz poza liniami rozgraniczającymi teren o różnym przeznaczeniu, co również wyklucza plan miejscowy (§10 pkt 10 ppkt1 mpzp). W tej sytuacji zasadnie organy nałożyły obowiązek rozbiórki ogrodzenia wobec braku możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego przepisami prawa, w tym przypadku prawa miejscowego, a Sąd I instancji trafnie zaakceptował to stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.