II OSK 1946/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 666/20 w sprawie ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr WOP.7721.83.2020.PB w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 666/20, po rozpoznaniu skargi B. K. i E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr WOP.7721.83.2020.PB, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 czerwca 2020 r., znak: NB.7356-02/10. Powyższą decyzją Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 18 czerwca 2020 r., znak: NB.7356-02/10, nakazującą A. M. wykonanie, w terminie do dnia 30 października 2020 r., następujących robót mających na celu doprowadzenie budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości [...], do stanu zgodnego z prawem: 1) uzupełnić materiałem z cegły lub pustaka silikatowego ubytki ścian nośnych zewnętrznych od strony kojców wolnostanowiskowych dla krów na wysokiej ściółce, na wysokości parapetów w okolicy okien; 2) przemurować i obłożyć blachą ocynkowaną parapety zewnętrzne z cegły silikatowej, 3) otynkować ściany nośne z gazobetonu tynkiem cementowo - wapiennym (do tynku może być dodany środek uszczelniający); 4) oczyścić elementy metalowe i pomalować farbą chlorokauczukową; 5) podeprzeć krokiew lukarny na pławi słupkiem drewnianym; 6) poprawić i zbić dodatkowymi deskami elementy więźby dachowej, w celu jej wzmocnienia; 7) rozebrać kanały wentylacyjne i wykonać nowe o większej powierzchni przekroju (zwiększenie kanału o grubość desek) i w co drugim kanale zamontować wentylator wspomagany mechanicznie; 8) komin ustawić na stropie, a nie w świetle otworu stropu; 9) naprawić, oczyścić i pomalować stolarkę okienną i drzwiową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. w zw. z art. 24 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2017 r. poz. 668 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sam fakt składowania obornika w sposób niezgodny z regulacją zawartą w ustawie o nawozach "skutkuje zagrożeniem życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska"; 2) "art. 66 ust. 1 art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2" Pr.bud. w zw. z przepisami Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz.U. z 2020 r. poz. 243), poprzez ich niezastosowanie w sprawie i pominięcie możliwości zgodnego z prawem czasowego przechowywania obornika bezpośrednio na gruntach rolnych. W odpowiedziach na skargę kasacyjną E. K. i B. K. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji i wydanego przez niego rozstrzygnięcia. Na wstępie, odnosząc się do redakcji zarzutów kasacyjnych, wyjaśnić trzeba, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji (art. 173 p.p.s.a), zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji (w powiązaniu z przepisami, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone). Zredagowane podstawy kasacyjne nie uwzględniają specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże złożonego środka zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, mimo że tego wyraźnie nie wyartykułował, na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszeniu prawa materialnego). Zarzuty oparte na tej podstawie kasacyjnej powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut z punktu 1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej nie spełnia ww. wymogu, a tym samym nie zawiera on usprawiedliwionej podstawy. Autor skargi kasacyjnej formułując analizowany zarzut ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisu "art. 66 ust. 1 i 2" Pr.bud. w zw. z art. 24 ustawy o nawozach i nawożeniu "przyjmując, że sam fakt składowania obornika w sposób niezgodny z regulacją zawartą w ustawie o nawozach skutkuje zagrożeniem życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska", bez próby wykazania błędu w rozumowaniu Sądu I instancji, który odnosząc się do art. 24 ustawy o nawozach i nawożeniu stwierdził, że tylko zgodne z tą ustawą przechowywanie nawozu organicznego zapobiega zagrożeniom zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, co oznacza, że inny sposób przechowywania obornika zagraża ww. wartościom a tym samym wypełnia przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud., a także przyjął, że w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba ustalania, czy przedmiotowy budynek inwentarski bez płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy są wystarczające podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. "66 ust. 2" Pr.bud., sam bowiem fakt składowania obornika w sposób niezgodny z regulacja zawartą w ustawie o nawozach skutkuje zagrożeniem życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Brak uzasadnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną swego stanowiska zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od rozpatrywania tego zarzutu. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zaakcentować, że przytoczonej wyżej argumentacji Sądu I instancji nie można odmówić racjonalności. Wymaga ona jednakże doprecyzowania. Nie ulega wątpliwości, że wydając decyzję w trybie art. 66 ust. 1 Pr.bud. organ ocenia istnienie zagrożeń dla dóbr wymienionych w tym przepisie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, a także, że postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 Pr.bud. toczy się w stosunku do obiektu budowlanego. Zasadnicze znaczenie ma zatem nie tyle "sam fakt składowania obornika w sposób niezgodny z regulacją zawartą w ustawie o nawozach i nawożeniu" (pryzmy obornika przed budynkiem), lecz sposób odprowadzania nieczystości (stałych i płynnych) z obiektu, z czym pośrednio także wiąże się sposób ich składowania, przechowywania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut z punktu 2) środka zaskarżenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sąd kasacyjny nie ma, nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślać się i uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ NSA może wziąć pod uwagę tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut niezastosowania w sprawie przepisów Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu", nie wskazał żadnej konkretnej jednostki redakcyjnej tego Załącznika, a więc nie wypełnił obowiązku, o którym mowa wyżej. Stojąc na stanowisku, że pominięto w sprawie "możliwość zgodnego z prawem czasowego przechowywania obornika bezpośrednio na gruntach", skarżący kasacyjnie powinien, po pierwsze przytoczyć konkretny przepis prawa, który przewiduje tę możliwość, po drugie wykazać, że spełnione zostały, w jego przypadku, wymogi w zakresie lokalizacji pryzmy i przechowywania obornika. Tego wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera. Nie jest wystarczające ogólne odwołanie do Załącznika i zawartych w nim obowiązków bez przełożenia na stan faktyczny istniejący w sprawie. Odnosząc się nadto do twierdzenia (zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) że do dnia 31 grudnia 2024 r. skarżący kasacyjnie nie ma obowiązku posiadania płyty gnojowej i zbiornika na gnojownicę, podkreślić należy, że czym innym jest dostosowanie miejsc do przechowywania nawozów naturalnych do wymogów określonych w obowiązujących przepisach, a czym innym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w przypadkach określonych w art. 66 ust. 1 Pr.bud. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.