II OSK 1900/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2624/23 w sprawie ze skargi B.F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr 1009/23 w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2624/23, oddalił skargę B. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 sierpnia 2023 r., nr 1009/23, którą organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 maja 2023 r., nr IVOT/96/2023 i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał skarżącej doprowadzenie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. (...) w W., do stanu zgodnego z prawem, poprzez: 1. przywrócenie pierwotnych podziałów okien i drzwi w elewacjach frontowej i tylnej, 2. przywrócenie okna w miejscu wykonanych drzwi na taras (na parterze od strony budynku przy ul. (...)), 3. przywrócenie zdemontowanych metalowych balustrad porte-fenetre – zgodnie z opinią z dnia 9 stycznia 2023 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie, tj. stolarkę okienną w przedmiotowym obiekcie ujednolicić do stolarki w pozostałych sąsiadujących budynkach - rodzaj i kolor okien, rodzaj i kolor barierek oraz wymiary poprzednich drzwi i okien powinny być tożsame z występującymi w bezpośrednio sąsiadującym budynku przy ul. (...) oraz pozostałych segmentach tworzących zabudowę szeregową. Wskazano, że roboty należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Skarżącą zobowiązano również do poinformowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o wykonaniu obowiązku. Oddalając skargę B. F., w której zakwestionowała uznanie jej za adresata określonych w decyzji obowiązków, ich zakres obejmujący przywrócenie zdemontowanych balustrad, których nie posiada oraz termin realizacji obowiązków, Sąd Wojewódzki potwierdził prawidłowość skierowania decyzji do aktualnej właścicielki nieruchomości, nawet jeżeli nie jest ona w posiadaniu zdemontowanych balustrad porte fenetre. Sąd Wojewódzki zauważył, że skarżąca zawarła porozumienie z poprzednimi właścicielami, że doprowadzą oni przedmiotowy obiekt własnym staraniem do stanu zgodnego z prawem. Na mocy tego porozumienia skarżąca może więc egzekwować zwrot balustrad, które stanowią istotny element nałożonego obowiązku. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że termin na przeprowadzenie robót budowlanych ustalony w zaskarżonej decyzji został wydłużony względem pierwotnego terminu do 6 miesięcy, co pozwalało na przeprowadzenie wymaganych prac w obrębie okien i drzwi w dogodnym czasie, w sposób niezakłócający komfortu termicznego mieszkańców budynku. Za nieuzasadnione uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, istotne w sprawie zagadnienia zostały przez organ rozważone i ocenione, a następnie odzwierciedlone w treści decyzji, nie jest zaś istotną wadliwością pominięcie tych aspektów sprawy, które przez wzgląd na charakter postępowania pozostawały dla jej rozpoznania irrelewantne. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaspokojono potrzebę pozyskania stanowiska konserwatora zabytków odnośnie wykonanych robót, albowiem z piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. potwierdził on swoje wcześniejsze stanowisko co do braku możliwości zaakceptowania okien z dodatkowymi podziałami odbiegającymi od podziałów okien pozostałych budynków zabudowy szeregowej wskazując, że należy przywrócić pierwotne podziały okien i drzwi w elewacjach frontowej i tylnej, przywrócić okno w miejscu wykonanych drzwi na taras oraz przywrócić zdemontowane balustrady porte fenetre. W skardze kasacyjnej, B. F., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków sformułowanych w sposób nieprecyzyjny albo niewykonalnych, co uniemożliwia osiągnięcie celu przewidzianego w ww. przepisie. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu i braku właściwej reakcji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rażące uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, a polegających na tym, że: a) zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 106 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. poprzez przyjęcie bezspornie wiążącego stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie nieprzewidzianej w ww. przepisie, co nie było prawidłowym współdziałaniem organów administracji publicznej w rozumieniu art. 7b k.p.a., a w szczególności uniemożliwiło skarżącej jako stronie kontestowanie ww. stanowiska w sposób prawem przewidziany albo chociażby uzyskanie bezpośredniej wykładni nałożonych obowiązków; b) ww. organy naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek oceny treści pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 stycznia 2023 r. przyjętego w trybie art. 75 k.p.a. (czyli dowodu) oraz brak ustalenia, czy skarżąca jest lub może być w posiadaniu zdemontowanych balustrad porte fenetre, które zgodnie z treścią decyzji ma przywrócić; c) ww. uchybienia spowodowały, iż: - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów rozdziału 2 k.p.a. (art. 6, art. 12), w szczególności nie został zachowany właściwy tryb współdziałania organów administracji, - sprawa została załatwiona bez wnikliwej analizy stanu faktycznego, co spowodowało dowolne przyjęcie, iż skarżąca jest lub może być w posiadaniu zdemontowanych barierek porte fenetre, - doszło do opisanych wyżej naruszeń prawa materialnego poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków sformułowanych nieprecyzyjnie bądź w sposób niewykonalny; - w zaskarżonej decyzji oraz wyroku brak uzasadnienia, dlaczego skarżąca ma wykonać właśnie tak sformułowane obowiązki; ww. uzasadnienia w żaden sposób nie mogą zastąpić ogólne stwierdzenia o związaniu organów administracji budowlanej stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i żaden z zarzutów nie zdołał podważyć zaskarżonego wyroku. Jednocześnie, zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty sformułowane w ramach podstawy odnoszącej się do uchybienia przepisom postępowania. Stawiając te zarzuty skarżący kasacyjnie oparł się na podstawach z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. jako naruszonych przez Sąd Wojewódzki przepisach postępowania sądowoadministracyjnego powiązanych z art. 7b i art. 106 k.p.a. jako regulacjami, które zostały naruszone przez organy administracyjne kontrolowane przez Sąd. Istota sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu polega na tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie dostrzegł rozpoznając skargę wadliwości co do formy współdziałania w sprawie pomiędzy organami nadzoru budowlanego a wojewódzkim konserwatorem zabytków w związku z nałożeniem na skarżącą obowiązków naprawczych w zaskarżonej decyzji oraz błędnie ocenił pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 stycznia 2023 r. Tak sformułowany zarzut nie mógł w realiach niniejszej sprawy odnieść zamierzonego skutku w postaci podważenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim wskazać należy, że istotą przeprowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, w sytuacji gdy wykonano roboty budowlane w obiekcie budowlanym usytuowanym w obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, również w aspekcie wymogów ochrony konserwatorskiej, które nie tracą na swej aktualności z tego powodu, że przedmiotem działań nadzorczych są roboty samowolnie zrealizowane a nie przyszłe. W takim przypadku dochodzi do współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. z Dz.U. z 2022 r., poz. 840), zwanej dalej u.o.z., w celu wypracowania najwłaściwszego sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie ze wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zgodnie z tą zasadą współdziałania podniesioną przez ustawodawcę do rangi zasady ogólnej organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy, ale przepis ten nie określa szczegółowo form ani zakresu tego działania tworząc jedynie ogólne ramy dla współpracy. Określenie form i zakresu współpracy ma być dostosowane do określonej sprawy, co oznacza, że decydujące znaczenie dla określenia szczegółowych form i zakresu mają przede wszystkich przepisy regulujące poszczególne instytucje prawa administracyjnego. Współdziałanie, o którym mowa, może oczywiście być realizowane w ramach instrumentów wskazanych w art. 106 k.p.a., ale tylko w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa materialnego (współdziałanie materialne). W okolicznościach sprawy, wbrew założeniom skargi kasacyjnej, współdziałanie pomiędzy organami nadzoru budowlanego a wojewódzkim konserwatorem zabytków nie opiera się na instrumencie współdziałania materialnego w rozumieniu art. 106 k.p.a. Kluczowy dla ustalenia charakteru współdziałania w sprawie jest tu przepis art. 39 ust. 1 Prawo budowlanego, który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten jest powiązany z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, niezależnie od tego, czy wymagają one zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, że ma to również zastosowanie do postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11). Wynika to z tego, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wyspecjalizowanych organów ochrony zabytków. W istocie mamy tu do czynienia nie tyle z wymaganym stanowiskiem organów ochrony zabytków, co zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpoznanie sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Postrzeganie rezultatów współdziałania pomiędzy organami nadzoru budowlanego a właściwym konserwatorem zabytków w kategoriach zagadnienia wstępnego pozwala na stwierdzenie, że zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do formy współdziałania materialnego jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania sadowoadministracyjnego objętych podstawami kasacyjnymi nie dostrzegając naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7b i art. 106 k.p.a., ponieważ organy nie były zobligowane do ich stosowania w kontrolowanej sprawie. Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie nadzorcze w sprawie wykonanych robót budowlanych przy ul. (...) w W. prowadzone jest już od 2013 r., gdzie w międzyczasie doszło do trzykrotnej zmiany właścicieli nieruchomości. W toku tego długotrwałego i wielowątkowego postępowania kwestia przedmiotowej oceny robót budowlanych składających się na nałożone obowiązki naprawcze została przesądzona z perspektywy organów ochrony zabytków ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 19 lipca 2013 r., nr 57/K/13, zgromadzoną w aktach administracyjnych. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i zobowiązywała inwestorów, ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości m.in. do przywrócenia pierwotnych podziałów okien i drzwi w elewacjach frontowej i tylnej, przywrócenia okna w miejscu wykonanych drzwi na taras (na parterze od strony budynku przy ul. (...)), a także przywrócenia zdemontowanych metalowych balustrad porte fenetre. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że sformułowane obowiązki były niezbędną reakcją na wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego roboty m.in. w obrębie okien, drzwi i balustrad, których ze względu na potrzebę ochrony architektury zespołu zabudowy szeregowej, w której skład wchodzi budynek przy ul. (...) w W. i jednocześnie zabytkowego obszaru [...], nie można było tolerować. Z kolei w toku kontrolowanego postępowania nadzorczego Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. podtrzymał swoje wcześniej wyrażone w piśmie z dnia 29 marca 2018 r. stanowisko, wyraźnie nawiązując do decyzji z 19 lipca 2013 r., i potwierdził brak akceptacji dla robót, w wyniku których doszło do podziałów okien odbiegających od podziałów okien w pozostałych budynkach zabudowy szeregowej przy ul. (...). W tym zakresie organ ochrony konserwatorskiej wyraźnie wskazał, że należy przywrócić pierwotne podziały okien i drzwi w elewacjach frontowej i tylnej, przywrócić okno w miejscu wykonanych drzwi na taras (na parterze od strony budynku przy ul. (...)), a także przywrócić zdemontowane metalowe balustrady porte fenetre. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kwestia objętych zaskarżoną decyzją robót została w istocie z punktu widzenia konserwatorskiego przedmiotowo oceniona wcześniej w formie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 45 u.o.z. Z tej perspektywy kwestia zagadnienia wstępnego obejmującego pozwolenie konserwatorskie na roboty w obrębie zabytku została już przedmiotowo rozstrzygnięta, a pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 stycznia 2023 r. w tej sprawie nie stanowi takiej formy wyrażenia stanowiska podtrzymującego wcześniej dokonaną ocenę w decyzji administracyjnej, której z punktu widzenia celu postępowania naprawczego oraz potrzeb ochrony zabytków nie można zaakceptować. W tej sytuacji prawomocne rozstrzygnięcie nakazujące przywrócenie zabytku do "jak najlepszego stanu" w trybie art. 45 u.o.z. czyni in casu forsowanie wymogu rozstrzygania powyższego zagadnienia wstępnego w innej formie, w tym postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., nieuzasadnionym i bezpodstawnym. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisami p.p.s.a. poprzez brak jakiejkolwiek oceny treści pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 stycznia 2023 r. przez organy nadzoru i Sąd a quo. Pismo to zostało ocenione zgodnie z jego treścią i znaczeniem w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, w tym omówionej wyżej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2013 r. O ile uzasadnienie decyzji i wyroku zbyt oszczędnie i powierzchownie prezentuje omawiane zagadnienia, to niemniej jednak nie jest to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na samo rozstrzygniecie, co znalazło adekwatny wyraz w wyroku. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W realiach sprawy obowiązki nałożone w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem są przedmiotowo zgodne z obowiązkami sformułowaniami przez organy ochrony konserwatorskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednocześnie oceniać formy wyrażenia tych obowiązków jako niezrozumiałej. Prezentowe przez skarżącą kasacyjnie w treści skargi możliwe, różne sposoby rozumienia treści obowiązku, nie uzasadniają jednak twierdzenia, że obowiązki są niezrozumiałe w stopniu dyskwalifikującym decyzję. Ewentualne wątpliwości strony wynikające z określonego sformułowania decyzji mogą być wyjaśnione zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. i jako takie nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania oceny działania organów dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Również argumenty odnoszące się do niewykonalności obowiązku przywrócenia zdemontowanych balustrad wobec tego, że skarżąca nie znajduje się w ich posiadaniu, nie zasługiwały na uwzględnienie. Ochroną rejestrową zabytków objęty jest układ urbanistyczny [...], a w tym rodzajowo określone balustrady porte fenetre jako charakterystyczny detal wszystkich budynków zabudowy szeregowej, a nie indywidualnie budynek przy ul. (...) z konkretnymi balustradami, które zdemontowano. Ze wszystkich wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.