II OSK 187/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 68/20 w sprawie ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. W. i A. W. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 68/20 w oddalił skargę E. W. i A. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą ustalono skarżącym obowiązek wniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 53.940,00 zł na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że wbrew zarzutowi skarżących, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zostało wszczęte z zachowaniem wynikającego z art. 37 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp) 5-letniego terminu od wejścia w życie planu miejscowego. Ponadto organy zasadnie przyjęły, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana jako działka zabudowana domem jednorodzinnym i zabudowaniami gospodarczymi. Skarżący polemizują z zakwalifikowaniem go jako zabudowy jednorodzinnej. Ich zdaniem teren ten był faktycznie wykorzystywany jako teren mieszkaniowo-usługowy, a zatem wskutek uchwalenia planu w żaden sposób nie doszło do zmiany przeznaczenia ich nieruchomości. W ocenie Sądu stanowiska tego nie sposób podzielić. Bez wątpienia, przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a skarżący nie legitymowali się decyzją o warunkach zabudowy, z której wynikałoby inne, w szczególności usługowe, przeznaczenie tej nieruchomości. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne i hipotetyczne możliwości jej zagospodarowania. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo została ustalona opłata planistyczna wymierzona obojgu skarżącym bez wskazywania ich udziałów w obowiązku jej uiszczenia. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (akt notarialny, księga wieczysta) wynika, że skarżący byli właścicielami zbytej nieruchomości na warunkach wspólności majątkowej małżeńskiej, a więc współwłasności łącznej bezudziałowej. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) błędną wykładnię art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 upzp, przez uznanie, że datą wszczęcia postępowania jest dzień sporządzenia zawiadomienia przez organ administracji publicznej o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie zaś dzień doręczenia takiego zawiadomienia stronie postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem skutecznego doręczenia zawiadomienia o tym fakcie, nie zaś w chwili dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest sporządzenie treści zawiadomienia; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 upzp poprzez pominięcie faktu, że na nieruchomości od kilkudziesięciu lat była prowadzona działalność usługowa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia - rzutującego na dalsze oceny materiału dowodowego - że nowy plan miejscowy doprowadził do zmiany charakteru i przeznaczenia nieruchomości; 3) błędną wykładnię art. 36 ust. 4 upzp z uwagi na niemożliwość ustalenia w jaki sposób skarżący odpowiadają za zapłatę opłaty poprzez wadliwe określenie podmiotu zobowiązanego tj. brak określenia na jakiej zasadzie za nałożoną daninę publiczną odpowiadają A. W. i E. W., jako że solidarność odpowiedzialności powinna wynikać z wydanego rozstrzygnięcia, co jest konsekwencją obowiązujących przepisów prawa i nie można jej domniemywać. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wiosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Wbrew treści pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 4 w zw. z art 37 ust. 3 upzp. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 upzp do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 upzp, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 upzp pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 upzp mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 upzp), jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2577/17). 4.4. Przy tym za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1679/10; postanowienie NSA z 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15). W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a więc pierwsza czynność procesowa została dokonana w dniu 23 października 2018 r. i tego samego dnia została nadana przesyłka pocztowa w celu doręczenia tego zawiadomienia. Organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły tę datę za dzień wszczęcia postępowania w sprawie. Data zawiadomienia stron jest nieistotna przy wykładni art. 37 ust. 4 upzp. Organ wszczynając postępowanie z urzędu nie jest bowiem w stanie przewidzieć daty doręczenia samego zawiadomienia np. w szczególności przy doręczeniach zagranicznych. Skoro wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 23 października 2018 r., a plan wszedł w życie 25 października 2013 r. to nie doszło do wszczęcia postępowania po upływie 5-letniego terminu określonego w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 upzp. 4.5. Bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 upzp poprzez pominięcie faktu, że na nieruchomości od kilkudziesięciu lat była prowadzona działalność usługowa, a w konsekwencji nowy plan miejscowy nie doprowadził do zmiany charakteru i przeznaczenia nieruchomości. Określając wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości o ile nie są mniej korzystne niż ustalenia planu miejscowego, który wygasł z dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a upzp). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 37 ust. 1 upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. 4.6. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania części nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości, ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Stan faktyczny wynikający z charakteru zabudowy nieruchomości skarżących ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków to budynek mieszkalny jednorodzinny, co oznacza że grunt był wykorzystywany jako mieszkaniowy. Również deklarowany sposób korzystania nieruchomości stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego - użytek zielony, rowy/ nieużytki, grunty rolne zabudowane (łąki i pastwiska) jednoznacznie wskazuje, że nie może być mowy o tożsamości statusu planistycznego ustalonego przed wejściem w życie planu miejscowego, a ustaleniami planu przeznaczającego nieruchomość pod zabudowę usług turystyki [...]. zabudowa zamieszkania zbiorowego dla usług hotelarskich na terenach [...] - służąca wyłącznie dla celów turystycznych i rekreacyjnych z wyłączeniem nowej funkcji mieszkaniowej dla stałego zamieszkania. Prowadzenie działalności agroturystycznej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie może być w żadnym razie utożsamiane z przeznaczeniem terenu pod zabudowę zamieszkania zbiorowego dla usług hotelarskich. 4.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp z uwagi na niemożliwość ustalenia w jaki sposób skarżący odpowiadają za zapłatę opłaty. Odpowiedź na to pytanie dają wprost powołane przez Sąd I instancji przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a mianowicie bezudziałowy charakter majątku wspólnego wynika z art. 42 tego Kodeksu i każdy z małżonków odpowiada za zobowiązania dotyczące tego majątku na zasadzie solidarności, a odpowiedzialność ta wynika wprost z ustawy, więc nie ma potrzeby jej wskazywać w decyzji administracyjnej. 4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Mając zaś powyższe rozważania na uwadze, wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów należało uznać za całkowicie nieprzydatny dla niniejszego postępowania, 4.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm).