II OSK 1851/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/22 w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rada Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. nr XLIV/336/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. S. na rzecz Gminy Gdów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. A. na uchwałę Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych. J. A. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 10 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym gdy skarżący wnosił o rozpoznanie jej na rozprawie, 2. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 kwietnia 2023 r. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji gdy: a. możliwe było przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; b. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej; 3. art. 15 zzs2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 300 p.p.s.a. przez brak odebrania od skarżącego stanowiska na piśmie przed wydaniem wyroku, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości obrony jego praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.); 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak analizy wskazanej w uzasadnieniu skargi okoliczności naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy była ona uzasadniona. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy na bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 10 p.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 kwietnia 2023 r., dalej: ustawa covidowa). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił podstawę prawną rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy czym z akt sprawy wynika, że strony zostały uprzedzone pismem informacyjnym o warunkach przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej oraz przesłankach skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Mianowicie na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 2 grudnia 2022 r. poinformowano strony, że zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy covidowej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) sprawy w podanym okresie rozpatrywane są wyłącznie na rozprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a ponadto wskazano kiedy udział stron w takiej rozprawie zdalnej jest możliwy. Co istotne, Sąd Wojewódzki wezwał o podanie, czy strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy zdalnej w terminie 7 dni – pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Jednocześnie strony zostały poinformowane, że sprawa będzie rozpoznana na rozprawie zdalnej albo na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. Wobec tego, że będąca stroną Gmina Gdów nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy zdalnej wraz ze stosowną informacją o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość przy użyciu aplikacji informatycznej – Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 2 stycznia 2023 r. skierowano sprawę do rozpoznania na termin posiedzenia niejawnego na dzień 10 stycznia 2023 r. (wcześniej wyznaczony Zarządzeniem z dnia 2 grudnia 2022 r.). Wbrew przekonaniu strony skarżącej złożenie przez pełnomocnika pisma z 14 grudnia 2022 r. z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy zdalnej nie stworzyło podstawy do rozpoznania sprawy w takim trybie, skoro strona przeciwna nie zgłosiła możliwości uczestnictwa w rozprawie na odległość przy użyciu aplikacji informatycznej. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie strony muszą mieć w postępowaniu sądowym zapewniony równy udział w rozprawie odmiejscowionej. Dlatego brak stosownego wniosku ze strony organu administracji skutkował tym, że wniosek skarżącego nie mógł być uwzględniony, a sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, o którego terminie strony zostały poinformowane na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego wydziału z 2 grudnia 2022 r. Podkreślić należy, że skarżący, będąc uprzedzony o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie, z uwzględnieniem otrzymanego odpisu odpowiedzi na skargę. Należy również zwrócić uwagę, że w zaistniałych okolicznościach sprawy profesjonalny pełnomocnik skarżącego miał możliwość ustalenie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, czy strona przeciwna złożyła w wyznaczonym terminie wymagany wniosek, a w rezultacie w jakim trybie przeprowadzone będzie posiedzenie wyznaczone na dzień 10 stycznia 2023 r. Z kolei zdjęcie sprawy z posiedzenia w dniu 10 stycznia 2023 r., w związku z zarządzeniem uzupełnienia przez organ oznaczonej dokumentacji, a następnie wyznaczenie kolejnego posiedzenia niejawnego w dniu 27 lutego 2023 r. nie wymagało dodatkowych zawiadomień. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. wyznaczenie posiedzenia niejawnego odbywa się na podstawie przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału wyznaczył posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ustawy covidowej, stanowiącym że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć trzeba, że z treści art. 90 § 1 p.p.s.a. wynika wyraźnie, iż w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służyły ochronie zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy zostało dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosiło się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służyło tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21). W powołanym wyżej wyroku słusznie zaznaczono, że choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jak zostało wyżej przedstawione, wobec informacji przekazanych na podstawie Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 grudnia 2022 r. stronie skarżącej zagwarantowano możliwość złożenia pisemnego stanowiska w sprawie przed jej rozpoznaniem na posiedzeniu niejawnym. Ponadto nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 15zzs2 ustawy covidowej w związku z art. 300 p.p.s.a. Zgodnie z art. 15zzs2 ustawy covidowej, jeżeli w sprawie rozpoznawanej według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w całości, sąd może zamknąć rozprawę i wydać orzeczenie na posiedzeniu niejawnym po uprzednim odebraniu od stron lub uczestników postępowania stanowisk na piśmie. Z kolei art. 300 p.p.s.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania w zakresie obrotu zagranicznego stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące międzynarodowego postępowania cywilnego. Z przytoczonego przepisu expressis verbis wynika, że odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego zawężone zostało wyłącznie do przepisów dotyczących "postępowania w zakresie obrotu zagranicznego". Zauważyć przy tym należy, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Dziale X zawarto art. 299 dotyczący doręczania pism w obrocie zagranicznym oraz przytoczony art. 300. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było przed Sądem Wojewódzkim na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której przepisy kompleksowo normują postępowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach sądowoadministracyjnych. Tym samym mylnie podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 15 zzs2, mającego zastosowanie do spraw rozpoznawanych według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W szczególności Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku wezwać skarżącego do złożenia stanowiska na piśmie, przed rozpoznaniem sprawy na wyznaczonym posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik skarżącego, bez oddzielnego wezwania, mógł złożyć w sprawie pismo procesowe, zwłaszcza odnoszące się do pisma procesowego organu z 25 stycznia 2023 r., doręczonego 16 lutego 2023 r. Stwierdzić przy tym trzeba, że nieprzesłanie pełnomocnikowi skarżącego załączników do pisma organu w postaci płyty CD zawierającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...], nie mogło stanowić przeszkody do złożenia merytorycznego stanowiska w sprawie. Po pierwsze, w skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenie ustaleń Studium, tak więc jego treść była znana stronie. Po drugie, pełnomocnik w razie takiej potrzeby mógł zapoznać się z dokumentem dołączonym do akt sądowych. Po trzecie, powszechną praktyką jest korzystanie ze strony internetowej danego urzędu, celem pozyskania treści Studium. Po czwarte, wypisy ewidencyjne dotyczyły działek gruntowych (nr [...]) będących własnością skarżącego, a więc zawierały informacje mu znane. Nie mogła również odnieść skutku argumentacja ze skargi kasacyjnej, w której wskazano na utrudnienia związane z dostępem do treści decyzji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2029 r. Z akt sprawy wynika, że fakt wydania tej decyzji był już ujawniony w trakcie procedury planistycznej. Następnie decyzja ta przywołana została w odpowiedzi na skargę oraz przekazana wraz z całą dokumentacją planistyczną do Sądu Wojewódzkiego. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby strona zapoznała się z treścią wymienionej decyzji. Zaznaczyć należy, że o ile przed wniesieniem skargi strona nie miała pełnej wiedzy co do uzasadnienia przyjętych w planie ustaleń w zakresie jego nieruchomości, to po otrzymaniu odpowiedzi na skargę motywy organu planistycznego były już znane. Niezrozumiałe jest więc formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu, że skarżący dopiero na etapie postępowania sądowego poznał stanowisko organu, przez co jego prawo do obrony zostało ograniczone. Należy zwrócić uwagę, że taka sekwencja działań organu wynika z procedury planistycznej oraz sądowej, oczywistym jest zatem, że dopiero w razie wniesienia skargi, organ w odpowiedzi na nią może w całokształcie przedstawić jakie uwarunkowania odnoszące się do konkretnych nieruchomości miały znaczenie dla uchwalonej treści planu miejscowego. Natomiast uprawnieniem skarżącego było odniesienie się do argumentacji organu przedstawionej w pismach złożonych w postępowaniu sądowym. Od początku grudnia 2022 r. pełnomocnik miał możliwość złożenia pisma procesowego lub ewentualnych wniosków procesowych, zwłaszcza że pierwotny termin posiedzenia wyznaczonego na dzień 10 stycznia 2023 r. był stronom znany. Trzeba mieć na względzie, że skarżący od początku postępowania sądowego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co wiąże się z ograniczeniem obowiązku udzielania stronom pomocy przez Sąd. Stosownie do art. 6 p.p.s.a. sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Wobec powyższego stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącego miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i pismami organu, mógł też przedstawić na piśmie stanowisko strony, przy czym uzyskane od Sądu informacje były wystarczające by pełnomocnik uprawnienia te zrealizował przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2023 r. Tym samym nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., uznać należało go za bezskuteczny. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy. W skardze kasacyjnej w sposób ogólnikowy podano, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało na nieodniesieniu się przez Sąd Wojewódzki do sygnalizowanej w skardze kwestii naruszenia art. 19 u.p.z.p. Jednak ani w samym zarzucie, ani w jego uzasadnieniu nie skonkretyzowano na czym naruszenie art. 19 u.p.z.p. miałoby polegać, a zwłaszcza nie przedstawiono żadnej argumentacji wskazującej, że z kolei naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zarzut pierwszy) ora art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 u.p.z.p. i art. 140 kc (zarzut drugi). Mianowicie stwierdził, że wprawdzie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów działki skarżącego nr ew. [...] objęto strefą potencjalnej zabudowy mieszkaniowej, to jednak brak zgody na przeznaczenie tych gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze – orzeczony decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2019 r. – skutkował pozostawieniem w planie nieruchomości skarżącego w rolniczym użytkowaniu, bez prawa ich zabudowy. Sąd Wojewódzki przyjął w rezultacie, że organ planistyczny działał w ramach dopuszczalnego władztwa planistycznego i w granicach zakreślonych postanowieniami Studium. Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego, warunkująca oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie podlegała merytorycznej weryfikacji, bowiem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do wymienionych przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. zaakcentować należy, że nie mógł być on skuteczny, gdyż przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W przypadku planu miejscowego, to przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki stwierdzenia jego nieważności. Aby zatem zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. mógł być merytorycznie rozpoznany, powinien być powiązany z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale przede wszystkim z przepisami kształtującymi zasady i tryb sporządzania przedmiotowego aktu planistycznego. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. określają zakres uprawnień orzeczniczych sądu pierwszej instancji i nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. A. Skoczylasa, P. Szustakiewcza; Wyd. C.H. Bek str. 373; wyroki NSA z 20 lutego 2015 r. II OSK 1747/13, 21 listopada 2018 r. II OSK 2862/16; Komentarz. Skarga i skarga kasacyjna. H. Knysiak-Sudyka. Orzecznictwo, wyd. V, opubl. WKP 2021 SIPLex, tezy – pkt 3 do art. 174 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 1