II OSK 1835/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 681/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r. nr WOP.7721.100.2017.MN w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 681/20, oddalił skargę M.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r., nr WOP.7721.100.2017.MN, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższą decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) z dnia 13 września 2018 r., znak: PINB-7141/061/2006/PO, sprostowaną postanowieniem z dnia 14 września 2018 r., wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą M.B. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (wraz z bloczkami betonowymi) o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,00 m x 4,70 m + 5,20 m x 8,80 m + taras o wymiarach 4,80 m x 8,80 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez "skarżącego" w skardze zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud., poprzez jego zastosowanie wobec braku ustalenia przez organ kategorii (rodzaju) obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania; 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud., poprzez jego zastosowanie wobec braku ustalenia przez organ kategorii (rodzaju) obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania; 3) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. "3 ust. 2" Pr.bud., poprzez uznanie, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem lecz tymczasowym obiektem budowlanym, w sytuacji gdy sposób jego posadowienia co prawda nie jest trwale związany z gruntem, ale dokonany jest w taki sposób, iż opiera się warunkom atmosferycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że postępowanie niniejsze, jak wskazują organy administracyjne oraz Sąd, dotyczy obiektu nietrwale związanego z gruntem. Na żadnym etapie niniejszego postępowania organy nie wskazały na jakiej podstawie uznały, iż obiekt taki dla swojej legalności wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub wymaga go obecnie. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane budynek winien być m.in. trwale związany z gruntem, zaś organ I instancji z jednej strony wskazuje, iż dla obiektu pełniącego funkcje rekreacyjne opłata legalizacyjna wynosi 25.000 zł, traktując obiekt jako budynek kategorii III, z drugiej zaś strony obiekt definiuje jako obiekt budowlany. Z kolei organ II instancji uznaje przedmiotowy obiekt, właśnie ze względu na brak trwałości związania go z gruntem, za obiekt tymczasowy, uznając, iż wymaga on uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jej wątpliwości związane są z faktem uznania obiektu za obiekt tymczasowy niezwiązany stale z gruntem, bowiem sam fakt braku fundamentów nie jest przesądzający dla uznania obiektu za związany bądź nie związany z gruntem, kluczowe znaczenie ma sposób posadowienia obiektu zapewniający m.in. opieranie się warunkom atmosferycznym. Precyzyjne natomiast ustalenie przedmiotu samowoli tj. rodzaju obiektu, jego gabarytów oraz kategorii, ma kluczowe znaczenie dla ewentualnej możliwości uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji jego legalizacji. Strona zaznaczyła, że Sąd w zaskarżonym wyroku również nie odnosi się do powyższego faktu, przyznając, że obiekt mógłby być uznany za obiekt tymczasowy, ale nie odnosząc się do kwestii sposobu jego posadowienia w kontekście jego trwałości, a zauważając wyłącznie brak fundamentów. Tymczasem do chwili obecnej skarżąca nie wie w stosunku do jakiej kategorii obiektu toczy się postępowanie, co jest kluczowe dla możliwości uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy. W takim zaś przypadku nakładanie jakichkolwiek obowiązków, w tym obowiązków nałożonych zaskarżonym wraz z decyzją postanowieniem, jest nie tylko przedwczesne, ale jego nieprecyzyjność powoduje, iż skarżąca nie może uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach. Kolejne zaś decyzje rozbiórkowe wobec powyższego są również co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na nie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud., bowiem nie ustalono jednoznacznie jakiego rodzaju obiekt budowlany jest przedmiotem postępowania, to uznać należy, że jest on niezasadny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Powołany przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można także utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się uchybień, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Motywy w nim zawarte są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Ponadto, podnieść należy, że poprzez swoje zarzuty, autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej jego subsumpcji pod hipotezę określonej normy prawa materialnego. Nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o które mógłby kwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika zaś, że skarżąca kasacyjnie, w latach 1998-2000, wybudowała w K. na działce oznaczonej nr ewid. [...] obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,00 m x 4,70 m + 5,20 m x 8,80 m wraz z tarasem o wymiarach 4,80 m x 8,80 m. Obiekt budowlany posadowiony jest na bloczkach betonowych. W sierpniu 2006 r., po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zrealizowanej inwestycji, postanowieniem z dnia 4 września 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2018 r. określonych dokumentów. Skarżąca pismem z dnia 28 lutego 2018 r. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie wniosku do Wójta Gminy Krokowa o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, że Wójt Gminy ostateczną decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, PINB postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, po czym decyzją z dnia 13 września 2018 r. sprostowaną postanowieniem z dnia 14 września 2018 r. nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego o podanych wyżej wymiarach, nietrwale związanego z gruntem (wraz z bloczkami betonowymi), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków oraz że była powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. WINB decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, sprostowaną postanowieniem z dnia 14 września 2018 r. W myśl art. 28 Pr.bud., zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, ustalonej na lata 1998-2000, jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (ostatecznej w brzmieniu przepisu w latach 1997-2000), z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5a Pr.bud. obowiązującego w czasie wznoszenia spornego obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska. W myśl zaś art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., takiego pozwolenia nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W związku z tym, że sporny obiekt istnieje na działce ponad 20 lat, nie może mieć do niego zastosowania ww. regulacja wyłączająca konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie także Sąd I instancji uznał, że nie ma zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud. w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 r., który wprowadzał wyjątek od uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Po pierwsze, ze względu na braku trwałego powiazania z gruntem, wzniesiony obiekt nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud., którego dotyczy właśnie wskazany przepis. Ponadto, z ustaleń poczynionych przez organ co do wymiarów obiektu wynika, że ma on powierzchnię większą, niż wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud. Uwzględniając przytoczone wyżej okoliczności, zasadnie Sąd I instancji uznał, że zarówno w dacie realizacji zabudowy, jak i obecnie, wykonanie przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę określoną w art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. W myśl wskazanych przepisów, jeżeli zabudowa wykonana w warunkach samowoli, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, prowadzenie robót, nakładając obowiązki wskazane w ust. 3 wymienionego artykułu. Z przytoczonych wyżej ustaleń wynika, że skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła decyzji Wójta Gminy Krokowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji, a z dokumentów złożonych w aktach administracyjnych wynika jednoznacznie, że podejmowane przez nią próby uzyskania powyższego orzeczenia zakończyły się decyzjami odmownymi. W takiej sytuacji organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr.bud. ciąży na nich obowiązek wydania nakazu rozbiórki wzniesionego przez skarżącą obiektu. Rozstrzygnięcie to trafnie zaakceptował Sąd I instancji. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 i art. 3 pkt 2 Pr.bud. Kwestia związania z gruntem wzniesionego przez skarżącą obiektu nie budzi, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, żadnych wątpliwości i wynika jednoznacznie z treści postanowienia z dnia 4 września 2017 r., jak i zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Poza tym nie ma ona istotnego znaczenia dla wyniku postępowania, bowiem gdyby nawet przyjąć, że wzniesiony przez skarżącą obiekt jest parterowym budynkiem (trwale związanym z gruntem) rekreacji indywidualnej, rozumianym jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, to i tak z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2, wskazaną w powołanym już art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud., jego budowa wymagałaby pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.