II OSK 1791/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Gminy Z. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 413/19 w sprawie ze skargi J. F. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otulina Rezerwatu Przyrody S." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 413/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. F. na uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – "Otulina Rezerwatu Przyrody S.", stwierdził nieważność § 5 ust. 8 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do w/w uchwały w części obejmującej obszary o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: - "1KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obręb [...] oraz [...], [...], [...] Obręb [...] Z.; - "2KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obręb [...], w pozostałej części skargę oddalił oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. J. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru - "Otulina Rezerwatu Przyrody S.", domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz rażące naruszenie procedury planistycznej podczas jej podejmowania to jest: I. art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) wskazując, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne dotyczy obszarów 1MN, 1KS, 2K, 3K, 4K, 1KD-D i 2KD-D (łącznie obszaru ponad 6 hektarów gruntów o charakterze rolnym i leśnym); II. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego postać sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania [przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., między innymi w zakresie nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obręb [...] (dawna działka [...] Obręb [...]); działki nr [...], [...], [...] Obręb [...]; działki nr [...], [...], [...] Obręb [...] (dawna działka [...] obręb [...]): działki nr [...], [...], [...], [...] Obręb [...] S. (dawna działka [...] Obręb [...] S.) których to obszar został określony w dokumencie Studium jako obszary "R" tj. rolne. Natomiast wyżej wymienione nieruchomości o obszarze wynoszącym ponad 20 hektarów zostały określone w przedmiotowym miejscowym planie jako obszar zieleni nieurządzonej "ZR". Dokument Studium również wskazywał obszary zieleni nieurządzonej lecz w zupełnie innym obszarze (o powierzchni około hektara) i nie pokrywającym się z obszarami zieleni nieurządzonej w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; III. art. 13 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody w zw. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej i wydanie aktu z zakresu kompetencji innego organu co miało postać wprowadzenia przez Radę Gminy Z., jako organu nieuprawnionego zakazów właściwych dla otuliny rezerwatu przyrody, pomimo braku istnienia otuliny na nieruchomości skarżącego przy jednoczesnym przekroczeniu kompetencji przyznanych Radzie, która w zakresie wprowadzenia zakazów działała bez stosownego rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustanawiającego otulinę i zakazy w niej obowiązujące; IV. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4. ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy prawo budowlane w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy Z. i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego uniemożliwiającą mu jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości: - art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego i dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy określaniu przeznaczenia przedmiotowych działek i określenie przeznaczenia przedmiotowych działek, jako wyłączonych spod zabudowy mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania gdy jednocześnie nieruchomości stanowiące własność gminy Z. (numer ... i ... obręb R.) położone w otoczeniu działek objętych zakazem zabudowy została uznana za zdatną do zabudowy, a ich sposób użytku za niesprzeczny z ładem przestrzennym pomimo rażącego odstępstwa w przeznaczeniu działki o nr [...] obręb R. (obszar 1KS) w stosunku do przeznaczenia tego terenu w dokumencie Studium; - art. 27 w zw. z art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie przez Radę Gminy Z., iż projekt planu jest zgodny z postanowieniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo zmiany przeznaczenia terenów w stosunku do przeznaczenia wskazanego w dokumencie Studium bez dochowania procedury uprzedniej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem planu gospodarowania przestrzennego: V. art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez głosowanie Rady Gminy Z. o rozpatrzeniu uwag wniesionych przez spółkę K. sp. z o.o. w zakresie innych nieruchomości (numerów działek) niż zawartych w piśmie zawierającym uwagi do projektu MPZP tejże spółki a tym samym poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag przez pominiecie w tekście uchwały działki o nr ewidencyjnym ... obręb .... w gminie Z. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając obszerną argumentację na uzasadnienie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 19 marca 2021 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga mogła być skuteczna tylko w zakresie w jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.sg. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy postanowienia odnośnie terenów nie będących jego własnością naruszają jego interes prawny i wyjątkowych przypadkach jeśli jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Sąd stwierdził, że interes prawny skarżącego naruszają postanowienia uchwały, dotyczące jego działek oraz części działek sąsiednich względem jego nieruchomości (objętych przeznaczeniem "1KD-D" i "2KD-D" w części unieważnionej). Ponadto za postanowienia zaskarżonej uchwały, które jednocześnie istotnie naruszają przepisy prawa Sąd uznał te jej postanowienia, które dotyczą terenów oznaczonych w planie symbolem "1KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: [...] Obręb .... oraz [...] Obręb ... Z. oraz oznaczonych symbolem "2KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: [...] Obręb .... oraz postanowienia § 5 ust. 8 uchwały, dotyczący zakazu realizacji ogrodzeń. Postanowień zaskarżonej uchwały, które nie naruszały interesu prawnego skarżącego, Sąd nie oceniał merytorycznie. Sąd zaznaczył, że dotyczy to w szczególności terenów oznaczonych symbolami: "1K", "1KS", "5KDW", terenów: "1KD-D" i "2KD-D" w pozostałym tj. nie unieważnionym zakresie oraz terenu rezerwatu "S.". Sąd Wojewódzki wskazał, że postanowienia uchwały odnośnie terenu 1K dopuszczają jego zagospodarowanie, w tym zabudowę w stopniu, który nie oddziaływuje negatywnie na działki skarżącego. Teren oznaczony symbolem 1KS jest znacznie oddalony od terenów należących do skarżącego, a postanowienie co do jego zagospodarowania, przy uwzględnieniu jego oddalenia, nie dają podstaw do uznania aby naruszały one interes prawny skarżącego. Działki objęte terenem o przeznaczeniu 5KDW obejmują drogę wewnętrzną stanowiącą dostęp do terenów rolnych, w tym oznaczonych symbolem 8RZ i postanowienia planu dotyczące tego terenu, nie oddziaływują na tereny skarżącego w sposób naruszający jego interes prawny. Analogiczny pogląd Sąd wyraził odnośnie pozostałej tj. nie unieważnionej części terenów: "1KD-D" (jego północny odcinek) i "2KD-D" (jego wschodni odcinek). Co się tyczy "Otuliny Rezerwatu Przyrody S.", to postanowienia planu nie kreują zastępczo, żadnej formy ochrony przyrody, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody. Granice planu poprowadzono jedynie opierając się na wskazanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. projektowanej otulinie rezerwatu przyrody "S.", stąd też przyjęto nazwę własną planu miejscowego jako dla obszaru - "Otulina Rezerwatu Przyrody S.". Przede wszystkim jednak, jak wynika z § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ograniczenia nie wynikają z planu tylko z aktów ustanawiających obszar rezerwatu, a zatem plan ma znaczenie jedynie informacyjne. Dlatego jego postanowienia również odnośnie tego obszaru nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Co się tyczy pozostałych terenów i procedury planistycznej odnośnie uwag spółki K., to Sąd wyraził pogląd, że w tym zakresie brak naruszenia interesu prawnego skarżącego jest oczywisty i nie został przez niego w żadnym stopniu wykazany. Sąd przechodząc do części rozważań dotyczących postanowień planu, które zostały unieważnione wskazał, że § 5 ust. 8 uchwały stanowi, że "w obszarze planu ustala się zakaz realizacji i ogrodzeń". To postanowienie planu Sąd Wojewódzki ocenił za naruszające granice władztwa planistycznego i jednocześnie naruszające interes prawny skarżącego, który wypasa na części swojego gospodarstwa różne zwierzęta, a brak możliwości dokonywania nowych grodzeń zależnie od potrzeb, uniemożliwia, bądź utrudnia mu utrzymanie inwentarza żywego na tym terenie. Jak też trafnie podnosi skarżący, brak ogrodzenia zagraża zwierzętom i użytkownikom okolicznych dróg oraz magistrali kolejowej relacji Z. – K., gdyż zwierzęta mogą dostać się w ich okolice. Argumentacja organu uzasadniająca przyjęte rozwiązanie planistyczne jest natomiast zbyt ogólna i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazuje bowiem na konieczność zakazu budowy ogrodzeń w celu zapewnienia korytarzy migracyjnych zwierząt i bliskość rezerwatu. Sąd podkreślił, że przedmiotowy zakaz dotyczy całego obszaru planu i stanowi generalny zakaz sytuowania jakichkolwiek ogrodzeń. Z akt planistycznych nie wynika natomiast aby istniało realne uzasadnienie dla tak kategorycznych zakazów w obrębie całego terenu planu. Przyjmując określone rozwiązania, które ingerują w prawo własności w tym wolność zabudowy, organ jest zobowiązany przyjmować optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów i respektować zasadę proporcjonalności. Rolą organu planistycznego jest w każdym wypadku rozważenie, czy przyjęte rozwiązania nie są szczególnie krzywdzące dla interesu indywidualnego, w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Argumentacja wskazana przez organ oraz dokumenty akt planistycznych wskazują, że całkowity zakaz sytuowania jakichkolwiek ogrodzeń, bezzasadnie narusza uprawnienie m.in. skarżącego, do budowy na swoich nieruchomościach ogrodzeń. Taki zakaz po pierwsze musi być znacznie wnikliwiej uzasadniony np. stosownymi dokumentami, z których wynikają szlaki migracyjne określonych zwierząt, jak i co do zasady powinien dotyczyć części terenów, a nie obszaru całego planu. Co się tyczy terenów oznaczonych symbolami 1KD-D i 2KD-D (w zakresie unieważnionym), Sąd stwierdził, że jego rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z tego, że teren ten wymagał uprzedniego tzw. odrolnienia, czego nie dokonano. Zgodnie z art. 7 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W myśl art. 2 ust. 1 punkt 1 w/w ustawy gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. § 68 ust. 1 pkt. 1c Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi natomiast, że grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się łąki trwałe, oznaczone symbolem – Ł. Jak natomiast wynika z uproszczonych wypisów z ewidencji gruntów, stanowiących załączniki do pisma organu z 22.01.2021r., grunty oznaczone symbolami 1KD-D i 2KD-D (w zakresie unieważnionym) są użytkami rolnymi oznaczonymi symbolem Ł III, a zatem ich przeznaczenie na cele nierolniczy wymagało stosownej zgody, której nie uzyskano i co przyznał sam organ. Zgodnie z art. 4 pkt 6 w/w ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Sąd zaznaczył, że zmiana przeznaczenia terenu rolnego na nierolniczy to nie tylko zmiana przeznaczenie terenu z rolnego na budowlany, ale jakiekolwiek inne przeznaczenie terenu dotychczas rolniczego. Takim nierolniczym przeznaczeniem jest także przeznaczenie pod drogę publiczną. Nie można się w tym zakresie zgodzić z argumentacją organu co do tego, że planowana droga publiczna to urządzona droga dojazdowa rzekomo do gruntów rolnych i że w związku z tym nie nastąpiła utrata charakteru rolnego położonych pod nią terenów, przez co nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Kwestionowane przeznaczenie, to przeznaczenie pod drogi publiczne, które mają oczywiście inny status niż droga dojazdowa do gruntów rolnych, a ponadto drogi te prowadzą do planowanego węzła publicznego transportu co wynika wprost z postanowień planu dla terenu 1KS (zintegrowany węzeł publicznego transportu pasażerskiego wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu). Zatem jest to droga publiczna ewidentnie nie związana z rolnictwem, a co za tym idzie w przedmiotowym wypadku wymagane było tzw. odrolnienie terenów pod planowanymi drogami, którego nie przeprowadzono. Również nie można podzielić argumentacji organu, że analogiczne było przeznaczenie tych terenów w poprzednim planie. Ta okoliczność nie ma żadnego wpływu na ocenę wadliwości, której się dopuszczono i może jedynie świadczyć o wadliwości uprzednich rozwiązań planistycznych. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ nie wykazał aby kiedykolwiek uzyskano zgodę na odrolnienie tych terenów. Tego rodzaju naruszenie skutkuje uznaniem za wadliwe postanowień planu, dokonujących zmiany dotychczasowego rolnego przeznaczenia gruntów na cel nierolniczy jakim jest budowa drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu stanowi natomiast istotne naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z w/w przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto odnośnie terenu 2KDD, Sąd wskazał, że tym przeznaczeniem organ planistyczny nadużył także władztwa planistycznego. Planowana droga bez przedstawienia wyczerpującego w tym zakresie uzasadnienia, przecina w poprzek rozległe nieruchomości skarżącego, znacznie utrudniając mu ich zagospodarowanie. Taki sposób poprowadzenia drogi nie został natomiast racjonalnie i przekonująco przez organ planistyczny uzasadniony. Organ kierował się w tym wypadku jedynie interesem publicznym, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności. Sąd uznał, że pozostałe zarzuty, względem reszty wymienionych w skardze terenów, które należą do skarżącego, są niezasadne. Zdaniem Sądu, co do terenów oznaczonych w planie jako RZ, zmiana przeznaczenia mieści się w dotychczasowym przeznaczeniu rolnym, zgodna jest ze studium, nadto w ewidencji tereny te oznaczone są jako łąki, a zatem zmiana nie narusza przepisów zarzuconych w skardze. Przeznaczenie w planie miejscowym terenów zieleni nieurządzonej, oznaczonych na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi RZ, plan miejscowy określa w § 9 ust. 7 pkt 1 uchwały jako: tereny rolnicze stanowiące łąki trwałe z zadrzewieniami i zakrzewieniami, pełniące funkcje lokalnych powiązań przyrodniczych, w formie terenów trawiastych, pastwisk oraz zieleni stanowiącej obudowę biologiczną zbiorników i cieków wodnych. Opisane przeznaczenie terenów jest zatem zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., które przewiduje dla ww. działek przeznaczenie rolne - R. Obejmują one tereny rolne, w tym tereny gleb o wysokich klasach bonitacyjnych, łąki, niezainwestowane tereny otwarte oraz niewielkie enklawy rolniczej zabudowy rozproszonej (istniejąca zabudowa zagrodowa). Zapisy kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego statuują dopuszczalne ograniczenia dla nieruchomości skarżącego, w kontekście realizacji celu w postaci zachowania obszarów rolniczych, w ramach dopuszczalnego władztwa planistycznego, którego organ nie przekroczył. Podobnie rzecz ma się odnośnie terenów oznaczonych w planie jako R. Sąd zaznaczył, że choć plan ogranicza skarżącego w zagospodarowaniu w/w terenów oznaczonych jako R i RZ, to jednak organy mogły z uwagi na zapisy studium, którego celem było utrzymanie dotychczasowego rolnego użytkowania terenu, w tym bez prawa zabudowy, do wyeliminowania w ramach władztwa planistycznego, nawet dopuszczalnej dotychczas zabudowy, np. ze względu na kwestie krajobrazowe. Biorąc pod uwagę, że § 14 uchwały umożliwia wykorzystanie tych terenów zgodnie z dotychczasowym sposobem korzystania, należy uznać, że świadczy to o zachowaniu zasady proporcjonalności w ramach zastosowanego władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, w zakresie infrastruktury technicznej, która przebiega przez działki rolne skarżącego, ewentualna lokalizacja takich urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 roku sygn. akt II OSK 567/08 oraz z dnia 12 września 2017 roku sygn. akt II OSK 2884/16, z dnia 21 września 2010 roku sygn. akt II OSK 1432/09). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie infrastruktury technicznej pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Wobec tego planowane przeznaczenie pod ciągi kanalizacyjne, ze względu na zlokalizowanie ich pod ziemią, co z uwagi na warunki techniczne ich poprowadzenia, będzie miało miejsce poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania. Dlatego nie można takiego przeznaczenia potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, a także jako nadużycia władztwa planistycznego. Odnośnie do terenu oznaczonego jako 6KDW, Sąd pierwszej instancji wskazał, że to przeznaczenie to obejmuje tereny częściowo należące do skarżącego, lecz takie przeznaczenie jest dopuszczalne i zgodne z prawem z uwagi na zapewnienie dojazdu - który nie ma charakteru publicznego - m.in. do nieruchomości skarżącego. Wobec tego orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zakresie oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a, w pkt II wyroku. W przedmiotowej sprawie wpłynęły dwie skargi kasacyjne. Rada Gminy Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt I. i III., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a także nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego uzupełniającego z urzędu w kwestii odrolnienia z mocy prawa w poprzednio obowiązujących planach miejscowych terenów o symbolu 1KD - D i 2KD - D, a poprzestaniu jedynie na dowolnej konstatacji, iż w stosunku do przedmiotowych terenów organ planistyczny nie wykazał, jakoby dysponował decyzją w przedmiocie zmiany ich przeznaczenia na cele nierolne, mimo że z treści pism procesowych Wójta i Rady Gminy Z. wynikało, iż do odrolnienia tego obszaru doszło wskutek uchwalenia uprzednio obowiązujących planów, na które dosłownie nałożono ów obowiązujący akt planistyczny, co w samo sobie winno doprowadzić do głębszego zbadania sprawy przez skład orzekający; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 66 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie zwrócenia przez WSA w Krakowie pisma z dnia 30 września 2019 roku pełnomocnikowi skarżącego, mimo że pismo to nie zostało doręczone bezpośrednio pełnomocnikowi organu, co miało wpływ na wydanie niekorzystnego orzeczenia w stosunku do organu planistycznego; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, a to art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), które polegało na zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy wbrew woli jednej ze stron postępowania, mimo że z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika, aby rozpoznanie sprawy było konieczne, zaś przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz nie można było jej przeprowadzić na odległość, co w dobie intensywnego rozwoju komunikacji na odległość stanowiło rozwiązanie w pełni dopuszczalne i jest wykorzystywane w praktyce sądowej, a także wymagało zastosowania w niniejszej sprawie, właśnie z powodu sygnalizowania tej potrzeby co najmniej przez jedną ze stron; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w tekście u.u.p.z.p.) w zw. z art. 2 i 31 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wprowadzenie w całym planie miejscowym zakazu realizacji ogrodzeń stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego oraz narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto, mimo że sąd pominął w ogóle fakt, iż kwestionowany plan miejscowy został przyjęty dla niewielkiej stosunkowo powierzchni jednostki planistycznej i w tym względzie interpretacja tego przepisu przez pryzmat wielkości powierzchni tego planu i jego usytuowania względem innych miejscowych planów zmienia zupełnie pespektywę jego postrzegania w kontekście nadużycia władza planistycznego, a nadto z treści uzasadnienia nie wynika, aby skład orzekający w jakikolwiek sposób zweryfikował naruszenie tej zasady konstytucyjnej, która w tym przypadku nie wydaje się być tak oczywista; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przypadku poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed dniem wejścia w życie ich zmiany przyjętej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2013 poz. 503), skoro zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolnych klas I-III w sytuacji nieprzekraczania ich zwartego obszaru do 0,5 ha nie wymagała zgody właściwego ministra, zaś odrolnienie następowało ex lege wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to w razie uchwalenia nowego aktu planistycznego, w okresie jakim pomiędzy tymi planami nie występowała luka planistyczna, nie jest wymagane uzyskanie odrębnej zgody właściwego ministra na odrolnienie - o ile w nowym planie miejscowym przeznaczenie nierolnicze terenu pozostaje dokładnie w konturze uprzednio przeznaczonej na cele nierolnicze działki, na co w zupełności nie zwrócił uwagi skład orzekający w niniejszej sprawie przy ocenie prawnej dróg publicznych wrysowanych w załączniku graficznym o symbolu 1KD - D i 2KD - D; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez sąd meriti, iż umiejscowienie drogi w kwestionowanym planie miejscowym oznaczonej symbolem 2KD - D stanowi wyraz nadużycia władza planistycznego, skoro organ planistyczny nie wyjaśnił dostatecznie motywów jej ulokowania, mimo że ów szlak komunikacyjny istniał faktycznie na obszarze działki skarżącego, zanim zdecydował on się jeszcze na nabycie nieruchomości (mając świadomość istnienia elementów komunikacji na tym terenie), a także występował w poprzednio obowiązującym akcie planistycznym w niezmienionym kształcie i przebiegu, co ma ogromne znaczenie dla niniejszej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i III i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. J. F. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt II. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1 - naruszenie art. 28 ust 1 i art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) wskazujący, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnie i przyjęcie wbrew przepisom ustaw, iż przeznaczenie określone w skarżonej uchwale w zakresie obszarów IKS, 2K, 3K, 4K nie wyklucza przeznaczenia rolnego i leśnego a tym samym nie stanowi przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. 2 - naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) przez błędne uznanie, iż skarżący nie posiadał interesu prawnego w przypadku gdy przeznaczenie obszaru IKS w sposób bezpośredni będzie wpływało na nieruchomości skarżącego a nadto stanowiło podstawę dla wyznaczenia obszaru 1KD-D i 2KD-D, których to przeznaczenie Sąd 1 instancji uznał za naruszające prawo skarżącego i nieważne ze względu na wyżej wspomniane naruszenie przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Skarżącego uznanie, że nie miał on interesu prawnego w przypadku przeznaczenia pod inwestycję jaka jest przyczyną dokonywania innych niekorzystnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego nie jest logiczne. Nadto interes prawny wynika chociażby z bezpośredniego oddziaływania planowanej w tym miejscu inwestycji o charakterze Park and Ride tj. węzła komunikacyjnego z parkingiem, o powierzchni 2,2 hektara na nieruchomości skarżącego. A nadto przez uznanie, iż wskazane naruszenia w zakresie wadliwości rozpatrywania uwag wniesionych przez K. sp. z o.o. dotyczących działki ... należącej do skarżącego wykraczały poza interes prawny skarżącego. 3 - naruszenie zasad określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 12 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie nierównego traktowania indywidualnych właścicieli w jakim przeznaczenie przepisu wynikające § 5 ust. 1 skarżonej uchwały IR oraz 6RZ z niezrozumiałych przyczyn uprawniają ich właścicieli do zabudowy w zakresie analogicznym co przeznaczenie 1 MN oraz obszarów US co stanowi rażący przykład dyskryminacji skarżącego i nieuzasadnionego różnicowania jego sytuacji prawnej wyłącznie ze względu na osobiste urazy Wójta Gminy Z. w stosunku do Skarżącego (Skarżący pozostaje w sporze cywilnym z E. B. piastującą funkcję Wójta Gminy Z.). Organ uchwałodawczy Gminy Z. z niezrozumiałych przyczyn dopuścił do rozróżnienia przeznaczenia ww. obszarów przy jednoczesnej próbie zachowania pozoru zgodności z dokumentem studium. Skoro bowiem tereny te przeznaczone są w myśl planu na tereny zieleni nieurządzonej lub tereny rolne to niezrozumiałym jest zapewnienie im prawa zabudowy w zakresie podobnym do obszarów usług i sportu lub obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie jest dopuszczalnym aby nazwa przeznaczenia terenu stanowiła li tylko nic nieznaczące oznaczenie. W przypadku badania zgodności i braku sprzeczności ze studium nie możemy bowiem zaprzestać na weryfikacji wyłącznie oznaczenia lecz faktycznego dopuszczalnego zagospodarowania nieruchomości. W przeciwnym wypadku gdy dokument studium wskazuje na przeznaczenie danych gruntów jako rolnych powinniśmy uznać iż dopuszczenie zabudowy przemysłowo usługowej w jej ramach jest również dopuszczalna. Oczywiście taka argumentacja sprowadź się do argumentacji ad absurdum lecz jest ona w tym przypadku jak najbardziej uzasadniona. W przypadku akceptacji takiej zupełnej dowolnej interpretacji pojęcia "nie naruszania ustaleń studium" możemy równie dobrze uznać iż w obszarach zabudowy jednorodzinnej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą również w swych przepisach wyłączać jakąkolwiek zabudowę kubaturową lub dopuszczać intensywną zabudowę przemysłową. Powyższe stanowi przyczynek do refleksji nad władztwem planistycznym gminy i faktem, iż zgodnie z zamysłem ustawodawcy planowanie przestrzenne oparte o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego winny stanowić zasadę a nie wyjątek od tej zasady. Realia planistyczne kraju wskazują raczej na istotniejszą rolę decyzji indywidualnych. Powyższe prowadzi do licznych patologii w działaniu administracji samorządowej gdyż tworzy niepożądane miejsca styku interesu indywidualnego oraz administracji samorządowej. Powyższe tworzy również pokusę wykorzystania sytuacji wpływania na sprawy jednostkowe przez organy uchwałodawcze lub wykonawcze gminy tak aby stan prawny i faktyczny nieruchomości był zgodny nie z obiektywnym i profesjonalnym aktem planistycznym a raczej odpowiadał indywidualnemu zapotrzebowaniu petenta lub też jednostkę taką w sposób "odpowiedni" szykanował za decyzje i działania nie będące przychylnymi dla osób sprawujących urząd w danej społeczności lokalnej. Przeznaczenie obszarów oznaczonych jako obszary 6RZ "Zieleń nieurządzona" jako obszarów o tożsamych przeznaczeniu jak obszary US "tereny sportu i rekreacji" czy obszarów IR jako obszarów o tożsamych przeznaczeniu 1MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy uznać za radykalne naruszenie normy wyrażonej w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 12 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 4 - naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) wskazujący, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnie i nieleśne dotyczy obszarów 1MN, IKS, 2K, 3K, 4K,; 5 - naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mającego postać sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., między innymi w zakresie nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...] Obręb .... (dawna działka ... Obręb ....); działki nr [...] Obręb ....; działki nr ..., ..., ... Obręb .... (dawna działka ... obręb ....); działki nr [...], [...], [...], [...] Obręb [...] S. (dawna działka ... Obręb [...] S.) których to obszar został określony w dokumencie Studium jako obszary "R" tj. rolne. Natomiast wyżej wymienione nieruchomości o obszarze wynoszącym ponad 20 hektarów został określony w przedmiotowym miejscowym planie jako obszar zieleni nieurządzonej "ZR". Dokument Studium również wskazywał obszary zieleni nieurządzonej lecz w zupełnie innym obszarze (o powierzchni około hektara) i nie pokrywającym się z obszarami zieleni nieurządzonej w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 6 - naruszenie art. 13 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody w zw. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez przekroczenie kompetencji ustawowej i wydanie aktu za zakresu kompetencji innego organu co miało postać wprowadzenie przez Radę Gminy Z., jako organu nieuprawnionego zakazów właściwych dla otuliny rezerwatu przyrody, pomimo braku istnienia otuliny na nieruchomości skarżącego przy jednoczesnym przekroczeniu kompetencji przyznanych Radzie, która w zakresie wprowadzenia zakazów działała bez stosownego rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustanawiającego otulinę i zakazy w niej obowiązujące; 7 - art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4. ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy prawo budowlane w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy Z. i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego uniemożliwiająca mu jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości przy jednoczesnym zapewnieniu takich możliwości w przypadku obszarów o tożsamym przeznaczeniu (RZ i R) a nalężącym do innych podmiotów czym złamano zasadę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien być aktem konkretnym i indywidualnym; 8 - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego i dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy określaniu przeznaczenia przedmiotowych działek i określenie przeznaczenia przedmiotowych działek, jako wyłączonych spod zabudowy mimo, że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania gdy jednocześnie nieruchomości stanowiące własność gminy Z. (numer ... i ... obręb R.) położone w otoczeniu działek objętych zakazem zabudowy zostały uznane za zdatne do zabudowy a ich sposób użytkowania za niesprzeczny z ładem przestrzennym pomimo rażącego odstępstwa w przeznaczeniu działki o nr [...] obręb R. (obszar IKS) w stosunku do przeznaczenia tego terenu określonego w dokumencie Studium; 9 - art. 27 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie przez Radę Gminy Z., iż projekt planu jest zgodny z postanowieniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo zmiany przeznaczenia terenów w stosunku do przeznaczenia wskazanego w dokumencie Studium bez dochowania procedury uprzedniej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem planu gospodarowania przestrzennego; 10 - naruszenie art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 przez głosowanie Rady Gminy Z. o rozpatrzeniu uwag wniesionych przez spółkę K. sp. z o.o. w zakresie innych nieruchomości (numerów działek) niż zawartych w piśmie zawierającym uwagi do projektu MPZP tejże spółki a tym samym przez nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag przez pominiecie w tekście uchwały działki o nr ewidencyjnym ... obręb .... w gminie Z. Zakres uchybienia wprost godzi w interes prawny skarżącego a fakt, iż ww. błąd dotyczył uwagi innego podmiotu nie czyni w tym zakresie wyjątku. Powyższe potwierdza fakt, iż w przypadku wadliwego uznania uwag w stosunku do nieruchomości skarżącego interes prawny nie mógłby być kwestionowany. Oznacza to, iż kryterium winno być rozpatrywane nie tylko pod względem podmiotowym (od kogo pochodziła uwaga) lecz również przedmiotowym (czego dana uwaga dotyczyła). Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 11 - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał posiada interes prawny w zaskarżeniu przepisów uchwały w zakresie objętym skargą, nadto, że zaskarżone przepisu uchwały naruszają normy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej co uzasadnia konieczność stwierdzenia ich nieważności., a tym samym przez niewłaściwą i niepełną kontrolę sądową legalności skarżonej uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w części i orzeczenie co do nieważności pozostałych zaskarżonych rozstrzygnięć uchwały, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym wskazaniem właściwej wykładni naruszonych przepisów prawa materialnego. Nadto wniesiono o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie sądowe pierwszej instancji jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem Rada Gminy na skutek naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego została pozbawiona możności obrony swych praw. Z akt sprawy wynika, że wyznaczona na 30 listopada 2020 r. rozprawa została odwołana, a następnie zniesiony został termin posiedzenia niejawnego wyznaczonego na ten sam dzień. Jednocześnie zarządzeniem z 30 listopada 2020 r. wezwano organ do złożenia określonej dokumentacji oraz doręczono odpis pisma skarżącego z 30 września 2019 r., w którym na wezwanie Sądu przedstawiono okoliczności świadczące o naruszeniu zaskarżoną Uchwałą interesu prawnego skarżącego, a także przytoczono argumenty wskazujące na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności nadużycie władztwa planistycznego. Pismem z 29 stycznia 2021 r. pełnomocnik Gminy Z. odniósł się do stanowiska strony skarżącej oraz zawnioskował o przeprowadzenie oznaczonych dowodów, a ponadto wskazał na konieczność wydania orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron postępowania ze względu na skomplikowany charakter sprawy. W dalszym toku postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wyznaczono posiedzenie niejawne na dzień 19 marca 2021 r., o czym nie zawiadomiono stron. W dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wydany został zaskarżony wyrok. Ani w treści zarządzenia Przewodniczącego z 24 lutego 2021 r., ani też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniono przyczyn wyznaczenia w sprawie posiedzenia niejawnego, zwłaszcza nie podano z jakich względów nie został uwzględniony wniosek organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na tę okoliczność organ zwrócił uwagę w zarzucie kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2 (Dz.U. poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na trwający stan epidemii wyznaczenie rozprawy w budynku sądowym mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, natomiast z akt sprawy nie wynika, czy była możliwość przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej, a więc na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zakładając, że rozprawa odmiejscowiona nie mogła być przeprowadzona z przyczyn technicznych, zasadne było skierowanie sprawy na posiedzenie w trybie niejawnym. Jednak warunkiem ważności postępowania było zawiadomienie stron o terminie posiedzenia, czego nie uczyniono. W rezultacie skarżący organ, który wnioskował o rozpoznanie sprawy na rozprawie w trybie jawnym, pozbawiony został możliwości złożenia pisemnego stanowiska przed wyznaczonym posiedzeniem niejawnym. W niniejszej sprawie miała ta okoliczność istotne znaczenie z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale też w związku z wnioskami dowodowymi zawartymi w piśmie z 29 stycznia 2021 r. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 90 § 1 p.p.s.a. zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to, że posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs4 art. ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19 niewątpliwie służyły ochronie zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przewidziane w art.15 zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (zob. wyrok II OSK 1652/21 oraz m.in. wyroki z 12 grudnia 2023 r. II OSK 799/21; 28 lutego 2024 r. II OSK 1327/21). W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i uczestników postępowania. Jeżeli więc o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przyjmuje się również, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie przez stronę stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 2 czerwca 2021 r. III OSK 3462/21, 16 marca 2022 r. I OSK 1142/21, 9 listopada 2022 r. I OSK 110/22). Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2023 r. II GSK 2178/22: "Minimalnym standardem proceduralnym, który zapewnia stronom możliwość skutecznej obrony swych praw jest zawiadomienie ich przez sąd o terminie posiedzenia jawnego lub niejawnego z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem. Powyższa regulacja gwarancyjna została ustanowiona expressis verbis w art. 91 § 2 zd. 3 p.p.s.a. w odniesieniu do posiedzeń jawnych, natomiast stosownie do treści zasady jawności rozpoznawania spraw (art. 10 p.p.s.a.) oraz prawa podmiotowego do rzetelnego i sprawiedliwego proceduralnie postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 47 akapit 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) ma ona odpowiednie zastosowanie także do posiedzeń niejawnych." Ponadto zaznaczono, że: "o ile zasada jawności postępowania sądowego – stanowiąca istotny element konstrukcyjny prawa do sądu – jest normatywnym standardem konstytucyjnym, unijnym i konwencyjnym, który może podlegać proporcjonalnym i znajdującym uzasadnienie w normach i wartościach ponadustawowych ograniczeniom, o tyle prawo do obrony jednostki w postępowaniu sądowym – niezależnie od jawnego lub niejawnego trybu rozpoznania sprawy – nie może być poddawane wyłączeniom lub istotnym ograniczeniom bez naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego." Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienia proceduralne w zakresie wyznaczonego posiedzenia niejawnego skutkowały pozbawieniem stron prawa do obrony swych praw, co doprowadziło do nieważności postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W takiej sytuacji przedwczesna byłaby merytoryczna ocena zarzutów podniesionych w obu skargach kasacyjnych (por. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r. II OSK 2024/16, 21 lutego 2006 II GSK 378/05, 16 marca 2022 r. I OSK 1142/21). W konsekwencji orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 15