II OSK 1707/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 953/22 w sprawie ze skargi K. [...] w B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2022 r., nr 218/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 953/22, oddalił skargę K. [...] w B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2022 r., nr 218/2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższą decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr 26/2022, wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą K. [...] w B. (K. [...]) rozbiórkę obiektu budowlanego związanego z gospodarką leśną i wykorzystywanego do gospodarki leśnej i łowieckiej o wymiarach zewnętrznych 12,00 m x 21,50 m, zlokalizowanego na działce nr. [...], obręb [...] [...], gm. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło K. [...], wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 52 Pr.bud. poprzez: a) błędne uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły podmiot zobowiązany do dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (domku myśliwskiego) wskazując, że jest nim K. [...] i w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 52 Pr.bud., b) błędne uznanie, że chociaż K. [...] nie było pierwotnym inwestorem powyższego obiektu budowlanego to jednak jako sprawca samowolnej zmiany (rozbudowy) obiektu powinno być uznane za inwestora, ponadto bez wątpienia prawa i obowiązki inwestora pierwotnego K. [...] przejęło na podstawie umowy darowizny z dnia 30 sierpnia 2002 r., c) błędne uznanie, że możliwe jest wykonanie przez K. [...] nałożonego obowiązku tj. rozbiórki przedmiotowej inwestycji ponieważ zgodnie z postanowieniami porozumienia z dnia 19 grudnia 2018 r. K. [...] zobowiązało się do przywrócenia stanu poprzedniego dzierżawionego terenu, d) brak ustalenia przez sąd faktycznego podmiotu zobowiązanego przepisami prawa do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, - podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu oraz analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że K. [...] nie jest podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego, nie posiada statusu inwestora, nie jest następcą prawnym inwestora, nie jest właścicielem ani też zarządcą obiektu budowlanego, nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, nie ma możliwości wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły podmiot zobowiązany do dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (domku myśliwskiego) wskazując, że jest nim K. [...], zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadziły postępowanie i w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 52 Pr.bud., chociaż K. [...] nie było pierwotnym inwestorem powyższego obiektu budowlanego to jednak jako sprawca samowolnej zmiany (rozbudowy) obiektu powinno być uznane za inwestora, ponadto bez wątpienia prawa i obowiązki inwestora pierwotnego K. [...] przejęło na podstawie umowy darowizny z dnia 30 sierpnia 2002 r., błędne uznanie, że możliwe jest wykonanie przez K. [...] nałożonego obowiązku tj. rozbiórki przedmiotowej inwestycji ponieważ zgodnie z postanowieniami porozumienia z dnia 19 grudnia 2018 r. K. [...] zobowiązało się do przywrócenia stanu poprzedniego dzierżawionego terenu, brak ustalenia przez sąd faktycznego podmiotu zobowiązanego przepisami prawa do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów i prawidłowa analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że K. [...] nie jest podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego, nie posiada statusu inwestora, nie jest następcą prawnym inwestora, nie jest właścicielem ani też zarządcą obiektu budowlanego, nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, nie ma możliwości wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego oraz powinno skutkować uwzględnieniem skargi; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego powinna skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji nr 218/2022 wydanej w dniu 26 września 2022 r. przez WINB i poprzedzającej decyzji nr 26/2022 wydanej w dniu 12 kwietnia 2022 r. przez PINB oraz ustaleniem, że podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego jest Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2024 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, ponadto podniósł zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji wskazując, że w składzie orzekającym byli Krzysztof Robert Adamczewski i Jarosław Tomasz Czerw, tzw. neo-sędziowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do nieważności postępowania sądowego. Przy czym zaakacentowania wymaga, że profesjonalny pełnomocnik reagując pismo z dnia 21 sierpnia 2024 r. nie przytoczył żadnych przepisów prawa odnoszących się do tego zagadnienia. Nieważność postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W niniejszej sprawie argumentacja skarżącego kasacyjnie koncentruje się wokół procedury powołania ww. sędziów. Skład orzekający podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1749/22, że brak jest podstaw do przyjmowania a priori, że każdy sędzia, który uzyskał nominację w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r. [ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3)], nie spełnia minimalnego standardu bezstronności i każdorazowo sąd z jego udziałem jest nienależycie obsadzony. Z dniem 15 lipca 2022 r. wprowadzono do ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwana dalej: "p.u.s.a.") przepis art. 5a, który w ust. 1 przewiduje, iż dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Wniosek w tym przedmiocie należało złożyć w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie tego terminu prawo do wniesienia wniosku wygasało (art. 5a ust. 4 p.u.s.a.). Z uprawnienia tego skarżący kasacyjnie nie skorzystał, mimo że przy piśmie z dnia 23 lutego 2023 r., czego nie kwestionuje, otrzymał informację o składzie orzekającym w sprawie. Formułowanie obecnie zarzutu nieważności postępowania sądowego nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie nałożono nakaz rozbiórki spornego obiektu budowlanego na K. [...]. Na tak postawionej pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak podał Sąd I instancji, obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki zlokalizowany jest na działce, której właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast zarząd nad nieruchomością sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Data budowy obiektu budowlanego nie została w sposób bezsporny wyjaśniona - powstanie naniesień rozpoczęło się w 1985 r., a inwestorem tych robót budowlanych była K. [...] S.A. w R. Pierwotnie powyższy obiekt budowlany stanowił stolarnię. Bezsporne jest także, że na podstawie umowy darowizny z dnia 30 sierpnia 2002 r. K. [...] [...] S.A. w R. przekazała w darowiźnie K. [...] nakłady inwestycyjne poniesione na budowę "Budynku Stolarni" na zwałowisku zewnętrznym, o powierzchni użytkowej 24,50 m2 i kubaturze 121 m3. Zgodnie z § 3 umowy darowizny od daty zawarcia umowy darowizny wszelkie opłaty i ciężary związane z przedmiotem darowizny obciążać miały obdarowanego (K. [...]). Powyższe potwierdziło także P. [...] S.A. Oddział [...] w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. stwierdzając, że do 30 sierpnia 2002 r. było inwestorem budynku stolarni, a po tej dacie nie było inwestorem nadbudowy i rozbudowy. Przedmiotowy obiekt w 2007 r. został już rozbudowany i posiadał kształt litery L. Następnie dokonano dalszej rozbudowy budynku w taki sposób, że aktualnie obiekt posiada wymiary 12,00 m x 21,50 m czyli około 258 m2 powierzchni zabudowy. Z powyższego wynika, że po 2002 r. dokonano rozbudowy obiektu zwiększając jego powierzchnię ponad dziesięciokrotnie oraz dokonano jego nadbudowy. Inwestorem nadbudowy i rozbudowy było K. [...], co potwierdza między innymi pismo z dnia 23 kwietnia 2013 r., którym K. [...] wystąpiło do Nadleśnictwa [...] o zgodę na remont konstrukcji i poszycia dachowego domku myśliwskiego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy cały ciężar ekonomiczny rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego poniosło K.. K. [...] czuło się inwestorem i właścicielem domku myśliwskiego, co potwierdza chociażby protokół negocjacji cenowych z dnia 12 czerwca 2018 r., w którym K. [...] przyznało, że "Na gruncie znajduje się domek myśliwski, zadaszenie, wiata na drewno, wiata z paleniskiem, klomb murowany, trawnik i plac utwardzony. Wszystkie naniesienia są własnością K. [...]". Ponadto, K. [...] zmieniło sposób użytkowania budynku, który aktualnie służy do celów gospodarki leśnej i łowieckiej, prowadzone tam są warsztaty edukacji ekologicznej dla dzieci i młodzieży. Dodatkowo należy wskazać także na pismo K. [...] z dnia 24 września 2019 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "domek myśliwski" dotychczas użytkowany był przez to K. oraz że na obiekt zostały poczynione liczne nakłady finansowe oraz przeprowadzono roboty budowlane zarówno naprawcze jak i modernizacyjne. Złożona skarga kasacyjna nie podważa ustaleń, że doszło do samowoli budowlanej, że K. [...] dokonało "rozbudowy i nadbudowy" obiektu, nie zawiera także żadnych informacji pozwalających uznać, iż nie K. [...], a inny podmiot dokonał modernizacji obiektu do kształtu obecnego. Słusznie WINB i Sąd akcentują, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Niewadliwie w tej konkretnej sprawie uznano, że K. [...] winno być podmiotem obowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Do takiego twierdzenia uprawnia nie tyle okoliczność, że K. [...] jest następcą prawnym inwestora, gdyż stało się właścicielem nakładów poniesionych na budynek stolarni (przeniesienie własności nieruchomości wraz z obiektem nie było możliwe), ale fakt, że K. [...], działając jako inwestor wykonało roboty budowlane przy spornym budynku polegające na znacznej rozbudowie i nadbudowie. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji. Na marginesie, strona skarżąca kasacyjnie nie stoi na stanowisku, że jest możliwe nałożenie obowiązku także na pierwotnego inwestora. Byłoby to, w ocenie Składu orzekającego, także wątpliwe, z uwagi na zakres dokonanych robót przy obiekcie. W niniejszej sprawie K. [...] oczekuje, że nakaz rozbiórki zostanie nałożony na Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Tego poglądu nie można zaś zaaprobować. Po pierwsze, zasady "superficies solo cedit" wyrażonej na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 Kodeksu cywilnego) nie można przenosić wprost na prawo budowlane. Gdyby tak było w istocie, to nigdy nie można byłoby nałożyć nakazu rozbiórki obiektu na podmiot nie będący właścicielem gruntu i inna byłaby treść artykułu 52 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1219/18). W tym miejscu wypada zaznaczyć, że WINB uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzemieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Złożony środek zaskarżenia tego nie poważa. Po drugie, podkreślić trzeba, że, co do zasady, nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej. Problematyczne może to być jednakże w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się samowolnie zrealizowany obiekt budowlany. W tym względzie należy odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2247/18, wskazał, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w art. 52 Pr.bud. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Pr.bud. nie sprzeciwia się jednak adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych. NSA w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2623/16, zauważył, że nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 Pr.bud. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki. Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwem [...] i K. [...] łączyła umowa dzierżawy gruntu o pow. 0,2700 ha, stanowiącego część działki nr [...] w obrębie ewid. [...], gmina [...]. Umowa dzierżawy została wprawdzie wypowiedziana w dniu 20 września 2018 r. przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, jednakże w dniu 19 grudnia 2018 r. strony umowy zawarły porozumienie, mocą którego postanawiają wydłużyć okres wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia 27 czerwca 2018 r. do czasu wydania ostatecznej decyzji w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalizacji domku myśliwskiego. Przedmiotowe porozumienie przewiduje również, że w przypadku otrzymania przez K. [...] ostatecznej decyzji odmawiającej legalizacji domku myśliwskiego, umowa dzierżawy rozwiązuje się z dniem doręczenia K. [...] ostatecznej decyzji odmawiającej legalizacji domku myśliwskiego. W dalszej kolejności wskazano jednak, że K. [...] zobowiązuje się do przywrócenia stanu poprzedniego dzierżawionego terenu, w tym w szczególności rozbiórki domku myśliwskiego i pozostałych naniesień w terminie 3 miesięcy od rozwiązania umowy (§ 1 ust. 3 porozumienia). WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 867/20, zapadłym w niniejszej sprawie, wskazał, że w świetle tego porozumienia K. [...] ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku, gdyż porozumienie otwiera mu drogę do rozbiórki obiektu. Stanowisko to jest prawidłowe. Kwestia, czy oświadczenie woli wyrażone przez K. [...] jest prawnie skuteczne, wobec podpisania go jedynie przez prezesa K. [...], jest irrelewantna. Druga strona porozumienia nie sprzeciwia się nałożeniu na K. [...] obowiązku wykonania rozbiórki. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 52 Pr.bud. Przepis art. 151 p.p.s.a. nie powinien natomiast stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz zostać powiązany z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. O naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. można zaś mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny wykonując kontrolę decyzji administracyjnej zastosował inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, co w sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.