II OSK 169/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady do Spraw Uchodźców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/25 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 31 października 2024 r. nr RdU-246-8/S/15 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. O. na rzecz Rady do Spraw Uchodźców kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi S. O. (dalej: cudzoziemiec, skarżący) na decyzję Rady do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) z 31 października 2024 r. nr RdU-246-8/S/15 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 grudnia 2023 r. cudzoziemiec, obywatel Islamskiej Republiki Iranu złożył kolejny, dziesiąty wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w którym powołał się na fakt posiadania córki przebywającej na terenie Polski, z którą jest emocjonalnie związany. Kolejny wskazany przez niego powód ubiegania się o ochronę międzynarodową to obawa przed władzami Iranu i przed tym, że może zostać aresztowany w kraju pochodzenia. Wskazał, że nie doświadczył w kraju pochodzenia przemocy fizycznej, ale w 2012 r. doświadczył przemocy psychicznej, gdy wpadła policja do domu i chciała go aresztować za to, że nie chodzi z siostrą do meczetu. Skarżący oświadczył ponadto, że w kraju pochodzenia nie był zatrzymywany, aresztowany ani sądzony; nie należał do żadnej partii ani innej organizacji. Na temat stanu zdrowia wskazał, że jest zdrowy i pełnosprawny; nie podnosił, aby jakieś problemy zdrowotne mieli członkowie jego rodziny. Od wyjazdu z kraju w 2012 r. już do niego nie wracał. Od 2012 r. przebywa w Polsce. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu, organ pierwszej instancji) decyzją z 6 czerwca 2024 r. nr DPU.420.6038.2023 na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 38 ust. 4 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej: u.o.o) uznał wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Rada, zaskarżoną decyzją, utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rada podkreśliła, że w sprawie nie zaistniały żadne nowe fakty lub dowody, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia wnioskodawcy ochrony międzynarodowej. Wskazano, że cudzoziemiec od czasu złożenia pierwszego wniosku nie wracał do kraju pochodzenia, a zagrożeń dla siebie upatruje w dalszym ciągu w faktach już zbadanych, rozpatrzonych i ocenionych przez organy orzekające. Podano, że w kolejnym wniosku, jako powód objęcia ochroną wnioskodawca ponownie odwołał się do zagrożeń w kraju pochodzenia oraz podniósł, że chce mieć kontakt z córką, która przebywa w Polsce. W ocenie Rady kwestie związane z odczuwanym zagrożeniem ze strony władz kraju pochodzenia poddane zostały już szczegółowej ocenie organów badających sprawę wszczętą pierwszym, a następnie kolejnymi wnioskami. Rada stwierdziła, że zbadano wówczas wszystkie okoliczności odnoszące się do kwestii karalności konwertytów w Iranie, sytuacji chrześcijan w tym kraju, a także traktowania działaczy społecznych, czy politycznych, wyłamujących się z oficjalnego nurtu religijno-polityczno-społecznego Islamskiej Republiki Iranu. Zbadano także wątek związany z posiadaniem przez cudzoziemca córki mieszkającej w Polsce, której matka jest obywatelką Bułgarii. Biorąc pod uwagę aktualną sytuację w kraju pochodzenia cudzoziemca (informacje na ten temat przygotowane przez Wydział Informacji o Krajach Pochodzenia UDSC) Rada uznała, że sytuacja w kraju pochodzenia lub sytuacja osobista wnioskodawcy nie uległa na tyle istotnej zmianie, że doprowadziło to do dezaktualizacji oceny zagrożenia cudzoziemca, sformułowanej w ostatecznej decyzji Rady rozstrzygającej sprawę cudzoziemca co do istoty w poprzednim postępowaniu. Zdaniem Rady, cudzoziemiec składający ponowny wniosek, winien przywołać konkretne zdarzenia, czy dokumenty, które mogą mieć istotne znaczenie w kontekście możliwości uruchomienia ponownej procedury; wyjątkiem mogą być wyłącznie sytuacje nadzwyczajne, powszechnie znane - oczywiste wobec doniesień medialnych (przewrót wojskowy, wybuch wewnętrznego konfliktu itp.). WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uwzględnił skargę. W ocenie sądu wojewódzkiego w sprawie naruszono przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację skargi w zakresie, w jakim wskazuje ona na fakt, że Rada nie zbadała i w konsekwencji nie wzięła pod uwagę aktualnej sytuacji wyznawców chrześcijaństwa w Iranie, podczas gdy sytuacja ta, zmienia się. Podano, że ostatnie opracowania odnoszące się w swojej treści do sytuacji mniejszości religijnych w Iranie pochodzą z 4 stycznia 2017 r., DPU-WIKP-424/7/2017 – "Sytuacja bezpieczeństwa i praw człowieka w Iranie" oraz opracowanie z 9 listopada 2012 r., DPU-WIKP-424/273/2012 – "Zagrożenia karą śmierci w Iranie za apostazję lub konwersję z Islamu na religię Chrześcijańską". Najbardziej aktualnymi opracowaniami, które znajdują się w aktach sprawy są: opracowania WIKP UdSC nr DPU-WIKP-424-411/2023 z 18 października 2023 r. oraz DPU-WIKP-424-212/2024 z 24 kwietnia 2024 r. dotyczące sytuacji bezpieczeństwa i zagrożeń dla ludności cywilnej w kraju pochodzenia strony, w którym w ogóle nie odniesiono się do kwestii wyznawców chrześcijaństwa i ich obecnej sytuacji w Iranie. Zdaniem WSA w Warszawie organ odwoławczy nie przeanalizował w sposób dostateczny sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca oraz ewentualnych zagrożeń płynących z tej sytuacji w kontekście powoływanych w skardze okoliczności związanych z możliwością doznania prześladowań w kraju pochodzenia ze względu na wyznawaną religię. Podano, że samo przeanalizowanie informacji poświęconych ogólnie sytuacji bezpieczeństwa w kraju pochodzenia strony, ponadto nieuaktualnionych w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez Radę, nie wypełnia obowiązków organu w zakresie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Podano, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji wymaga rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, które dopiero stanie się podstawą do rozważań ewentualnego zastosowania art. 38 ust. 4 u.o.o. w następstwie dokonania oceny spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Na zakończenie wskazano, że wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy uznano, że dokonywanie oceny merytorycznej jest przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 u.o.o. - poprzez uznanie, że w sprawie wszczętej dziesiątym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej hipotetycznie mogły pojawić się nowe okoliczności w rozumieniu przepisu art. 38 u.o.o., dot. sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca, jednak Rada nie zbadała i w konsekwencji nie wzięła pod uwagę aktualnej sytuacji wyznawców chrześcijaństwa w Iranie, podczas gdy sytuacja ta, zmienia się (przy czym ocena czy doszło do zmiany stanu faktycznego powinna być dokonana zdaniem WSA w Warszawie nie tylko w oparciu o treści zawarte w złożonym przez cudzoziemca kolejnym wniosku o ochronę, ale też w oparciu o informację o aktualnej sytuacji chrześcijan w kraju pochodzenia, nie sposób bowiem uznać, że sytuacja znacząco nie zmieniła się po upływie czasu od ostatnich ustaleń - vide: uzasadnienie zaskarżonego wyroku, s. 10-11), co w ocenie WSA w Warszawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. mogło wskazywać na zwiększone prawdopodobieństwo udzielenia skarżącemu ochrony międzynarodowej), podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 38 ust. 2 pkt 3 u.o.o. winna prowadzić do wniosku, że to osoba wszczynająca kolejne postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej powinna wskazać czy zaistniały nowe okoliczności bądź przedstawić nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, w tym takie okoliczności dot. sytuacji w kraju pochodzenia, które mają wpływ na jej indywidualną sytuację, co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji Rady z "30 maja 2025 r. nr RdU-246-8/S/15". Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie bowiem WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 u.o.o. Stwierdzone przez sąd wojewódzki naruszenie art. 7, 8, 77 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z w/w normą prawa materialnego nie miało miejsca. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 u.o.o. wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest wnioskiem niedopuszczalnym, w przypadku gdy jest kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały, ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Należy przy tym podkreślić, że powołany przepis prawa krajowego powinien być wykładany i stosowany z uwzględnieniem art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60). W świetle regulacji krajowych oraz unijnych trzeba przyjąć, że procedura oceny dopuszczalności ponownego wniosku ma na celu ograniczenie procederu nadużywania instytucji ochrony międzynarodowej, w tym poprzez strategię ciągłego ubiegania się o taką ochronę przez te same osoby (por. np. P. Dąbrowski, w: Prawo cudzoziemców. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2020, s. 1067). Podobnie - patrz wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2260/21. Z kolei za kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej należy rozumieć taki wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który został złożony przez cudzoziemca lub w jego imieniu po tym, jak w odniesieniu do poprzedniego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który go dotyczył, została wydana decyzja ostateczna, w tym także o umorzeniu postępowania (art. 2 pkt 7a u.o.o.). Wymaga wyjaśnienia, że instytucja "wstępnego rozpatrzenia" kolejnego wniosku o ochronę międzynarodową ma na celu ograniczenie konieczności merytorycznego rozpoznawania nowych wniosków, a nie przyznanie dodatkowych uprawnień osobom poszukującym ochrony międzynarodowej, których wnioski już raz zostały ocenione jako bezzasadne ostateczną decyzją administracyjną (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1012/24). Dalej - dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie dokładnie tych samych okoliczności, co w pierwotnym wniosku (vide np. wyroki NSA z 26 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1410/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1012/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 270/24). Kluczowe jest natomiast, czy chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których poprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę międzynarodową. Ponadto, w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń, muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek nowe dowody czy okoliczności faktyczne lub prawne, ale o takie, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej w kontekście przesłanek tej ochrony, wskazanych odpowiednio w art. 13 i art. 15 u.o.o. (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1250/24). Jako nowe okoliczności, które miałyby zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej cudzoziemiec wskazał dwa fakty: córka przebywająca na terenie Polski, z którą jest emocjonalnie związany oraz obawa przed władzami Iranu – mianowicie mógłby zostać aresztowany w kraju pochodzenia. Sąd wojewódzki zasadnie nie przyznał pierwszej okoliczności jakiegokolwiek skutku w sferze uprawnień do objęcia ochroną międzynarodową, natomiast drugiej podstawie wniosku (ogólnie sformułowanej) przydał wartość treściową spójną z pierwszym wnioskiem – tj. obawy przed powrotem do kraju pochodzenia ze względu na konwersję na chrześcijaństwo, mimo, że z wniosku z 12 grudnia 2023 r. taka tożsamość powodów żywionej obawy nie wynika. Jednocześnie trafnie zidentyfikowano obowiązek organu tj. powinien on przeprowadzić przynajmniej w ograniczonym zakresie postępowanie merytoryczne, polegające m.in. na konieczności ustalenia aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca pod względem zaistnienia istotnych zmian już po wydaniu względem cudzoziemca decyzji ostatecznej (vide wyrok NSA z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1778/21). Organ takie postępowanie przeprowadził bowiem w aktach znajduje się opracowanie WIKP UdSC nr DPU-WIKP-424-411/2023 z 18 października 2023 r. oraz DPU-WIKP-424-212/2024 z 24 kwietnia 2024 r. dotyczące sytuacji bezpieczeństwa i zagrożeń dla ludności cywilnej w kraju pochodzenia strony i zdaniem NSA wyczerpuje to przedmiot niniejszej sprawy. Kluczowym natomiast zagadnieniem jest to, czy ustalenie aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia obejmuje także te okoliczności, które nie były podniesione w kolejnym wniosku, natomiast cudzoziemiec w oparciu o nie ubiegał się o ochronę międzynarodową w pierwotnym wniosku. Bezspornie bowiem skarżący kasacyjnie nie stawiał zarzutu istotnego pogorszenia się sytuacji chrześcijan w kraju pochodzenia jako obecnej podstawy ubiegania się o ochronę. Generalnie nie odniósł się do stawianej uprzednio tezy, że przeszedł konwersję i obecnie jest wyznawcą chrześcijaństwa, nie zaś islamu. Na marginesie należy wspomnieć, że kwestia ta została przesądzona w decyzji Szefa Urzędu z 14 grudnia 2012 r. i potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 683/13). Sąd podzielił wówczas stanowisko organów, że sama deklaracja chęci konwersji z islamu na chrześcijaństwo, bez potwierdzenia tego jakimikolwiek weryfikowalnymi okolicznościami nie może stanowić podstawy do objęcia takiej osoby ochroną międzynarodową. Zdaniem NSA musi zaistnieć bezpośredni związek między powodami kolejnego (tutaj dziesiątego) ubiegania się o ochronę międzynarodową, a zakresem postępowania wyjaśniającego co do obecnej sytuacji w kraju pochodzenia. Innymi słowy obowiązek wyjaśnienia czy uległa zmianie sytuacja chrześcijan w Iranie aktualizowałby się wyłącznie wówczas, gdyby strona ponownie postawiła kwestię wyznawanej religii i obawy powrotu do kraju pochodzenia z powodu pogorszenia się sytuacji tej grupy wyznaniowej w porównaniu do stanu z pierwotnego wniosku. Na kwestię postawionych nowych okoliczności faktycznych i prawnych w kolejnym wniosku o ochronę międzynarodową i zakresu ustaleń faktycznych odnośnie sytuacji w kraju pochodzenia zwrócił uwagę NSA w wyroku z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 793/20 i skład orzekający pogląd tamże wyrażony przyjmuje za własny. Otóż zakres postępowania w kolejnym wniosku wyznacza cudzoziemiec i w konsekwencji ustalenia organu odnoszące się do kraju pochodzenia, poza ogólną sytuacją bezpieczeństwa (art. 15 pkt 3 u.o.o.), będą determinowane tym wnioskiem. Jeśliby zatem cudzoziemiec powołał się na zmianę sytuacji chrześcijan w Iranie, bezwzględnie organ miałby obowiązek zbadać to zagadnienie na podstawie aktualnych i dedykowanych temu zagadnieniu opracowań WIKP. W innym wypadku nałożenie takiego obowiązku nie mieści się w granicach wykładni art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.o.o. Mając powyższe na uwadze zasadnie skarżący kasacyjnie wskazał, że to cudzoziemiec ma obowiązek podania nowych okoliczności faktycznych i prawnych, w tym także okoliczności dotyczących sytuacji w kraju pochodzenia, mających wpływ na jego indywidualną sytuację tj. zmiana ta powoduje, że zmieniły się warunki, w jakich uprzednio rozpatrzono sprawę o udzielenie ochrony. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie w myśl art. 188 p.p.s.a. NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Dlatego też należało po uchyleniu zaskarżonego wyroku, oddalić skargę strony na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ustalenia poczynione przez organ wskazują bowiem, że strona w kolejnym wniosku nie powołała nowych dowodów ani okoliczności faktycznych lub prawnych, znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, a zakres wstępnego postępowania był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Z tych powodów orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.